(4)쟁점 – 강행법규 위반으로 무효인 법률행위(부동산 처분)을 다시 위반자 스스로 무효를 주장하는 것이 가능한지 여부, 신의성실의 원칙에 위배되어 허용될 수 없는지 여부
(5)판결 – 의료법인 스스로 무효주장 배척
2.대법원 판결요지 – 강행법규 우선 원칙적으로 허용 BUT 예외적 불허
강행규정을 위반한 법률행위를 한 사람이 스스로 그 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위배되는 권리의 행사라는 이유로 이를 배척한다면 강행규정의 입법취지를 몰각시키는 결과가 되므로 그러한 주장은 신의칙에 위배된다고 볼 수 없음이 원칙이다.
다만 신의칙을 적용하기 위한 일반적인 요건을 갖추고 강행규정성에도 불구하고 신의칙을 우선하여 적용할 만한 특별한 사정이 있는 예외적인 경우에는 강행규정을 위반한 법률행위의 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위배될 수 있다(대법원 2005. 9. 30. 선고 2003다63937 판결 참조).
민법 제2조 제1항은 신의성실의 원칙(이하 ‘신의칙’이라 한다)에 관하여 “권리의 행사와 의무의 이행은 신의에 좇아 성실히 하여야 한다.”라고 정하고 있다. 신의칙에 반한다는 이유로 권리의 행사를 부정하기 위해서는 상대방에게 신뢰를 제공하였다거나 객관적으로 보아 상대방이 신뢰를 하는 데 정당한 상태에 있어야 하고, 이러한 상대방의 신뢰에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 한다(대법원 2003. 4. 22. 선고 2003다2390, 2406 판결, 대법원 2021. 6. 10. 선고 2017다52712 판결 참조).
(1)의료법 제4조 제2항 “의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다.” + 의료법 제33조 제8항 “의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설, 운영할 수 없다.” (개설과 운영을 병렬로 표현)
(2)약사법 제21조 제1항 “약사 또는 한약사는 하나의 약국만을 개설할 수 있다.” (개설만 있음, 운영이란 표현 없음)
(3)쟁점: 이미 개설된 약국이나 의료기관을 인수하여 자격자(약사, 의사)를 고용하여 계속 운영하는 경우 2중 개설금지 규정에 해당하는지 여부
(4)의료법에서는 “개설”과 별도로 “운영”이라는 개념요소를 법문에 규정하여, 위와 같은 경우 의료법 제33조 제8항의 2중개설금지 규정에 해당한다고 해석하는데 문제 없음
(5)대법원 2016. 10. 13. 선고 2016도11407 판결: “이미 자신의 명의로 의료기관을 개설·운영하면서 의료행위를 하고 있는 의사가 다른 의사가 개설·운영하고 있는 기존 의료기관을 인수하여 의료법 제33조 제5항 등에 따른 개설자 명의변경 신고 또는 허가를 받지 아니한 채 또는 다른 의사의 면허증을 대여받아 그 의사 명의로 개설자 명의변경 신고 또는 허가를 받아 종전 개설자를 배제하고 그 의료기관의 시설과 인력의 관리, 의료업의 시행, 필요한 자금의 조달, 운영성과의 귀속 등 의료기관의 운영을 실질적으로 지배·관리하는 등 종전 개설자의 의료기관 운영행위와 단절되는 새로운 운영행위를 한 것으로 볼 수 있는 경우에는 이미 자신의 명의로 의료기관을 개설·운영하고 있는 의사로서는 중복하여 의료기관을 운영한 경우에 해당한다.”
(6)약사법에 “운영” 개념요소 없음. “개설” 개념을 “운영”까지 폭넓게 해석하는 것은 문제 소지 있음. 특히 형사처벌 조항의 적용에는 죄형법정주의 원칙상 엄격한 해석에 따라야 마땅함.
(7)서울고등법원 2016누59463 판결 요지: "약사법 제20조 제1항에서 약사나 한약사가 아닌 자의 약국 개설을 원칙적으로 금지하고 있는 취지는 약국 개설자격을 의약품의 조제 등에 전문성을 가진 약사나 한약사로 엄격히 제한함으로써 건전한 약국 운영질서를 확립하고, 영리 목적으로 약국을 개설하는 경우에 발생할지도 모르는 국민 건강상의 위험을 미리 방지하고자 하는 데 있다. 약사법 조항이 금지하는 약국 개설행위는 약사가 아닌 자가 약국의 개설 및 인력의 충원, 관리, 개설신고, 약국의 운영, 필요한 자금의 조달, 운영성과의 귀속 등을 주도적인 입장에서 처리하는 것을 의미한다. 이 같은 입법취지 및 금지되는 약국 개설행위의 의미에 비추어 약국을 개설할 자격이 있는 약사가 약사법에 따라 약국을 개설할 자격이 있는 자로부터 명의를 빌려 그 명의로 약국을 개설하더라도 그러한 행위만으로는 약사법 제20조 제1항에 위배된다고 볼 수 없다."
(8)보건복지부 민원질의 회신 - "약사법 제20조 제1항에 따라 약사·한약사가 아니면 약국을 개설할 수 없고 같은 법 제21조 제1항은 약사·한약사는 하나의 약국만을 개설할 수 있다고 규정하고 있다. 이미 약국을 개설해 운영하고 있는 약사가 다른 약사에게 약국개설에 필요한 자금을 제공함으로써 그 약사가 개설한 약국 수익의 상당 부분을 가져가고 약국 운영에도 관여하는 구조라면 자금을 제공한 약사는 일견 이중약국 개설을 금지하고 있는 약사법 제21조 제1항에 저촉될 소지가 있다.”
(9)참고 - 국민건강보험법 제57조(부당이득의 징수) ② 공단은 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다.
2. 약사법 제20조 제1항을 위반하여 약국을 개설할 수 없는 자가 약사 등의 면허를 대여 받아 개설·운영하는 약국
(10)위와 같은 상황은 약사 면허증 대여금지 조항에는 해당하지 않음. 대법원 2003. 6. 24. 선고 2002도6829 판결 "약사 면허증 대여 후 대여자인 약사 자신이 면허증을 대여받은 자가 개설, 운영하는 약국에서 약사 업무를 할 의사로 면허증을 빌려주었고, 실제 그 약국에서 의약품 조제 등 약사 업무를 계속해왔으며, 무자격자가 그러한 업무를 하지 않은 경우에는 면허증을 대여한 것으로 볼 수 없다."
(1)의료기관의 공동개설자 중 1명이 의사면허 자격정지 처분을 받은 기간에 해당 의료기관이 국민건강보험법상의 요양기관 내지 의료급여법상 의료급여기관의 자격을 갖는지 여부가 문제된 사건 – 불인정
(2)의료기관을 공동개설한 의료인들 중 1명이 거짓으로 진료비를 청구하였다는 사유로 의료법 제66조 제1항 제7호에 따른 자격정지 처분이 이루어졌는데도 여전히 공동개설자로 되어 있는 상태에서 나머지 공동개설자인 원고들이 의료행위를 한 경우, 자격정지 처분을 받은 의료인이 공동개설자로 등록된 기간인 이 사건 처분기간 동안 이 사건 의료기관이 국민건강보험법상의 요양기관 내지 의료급여법상의 의료급여기관의 자격을 갖는지 여부 - (소극)
(3)의료법 제66조 제3항은 의료기관 개설자가 제1항 제7호에 따라 자격정지 처분을 받은 경우 그 기간 중 ‘의료기관은 의료업을 할 수 없다’고 정함으로써 의료인의 거짓 진료비 청구행위를 이유로 의료인의 자격뿐만 아니라 그가 개설한 의료기관의 의료업까지 제재의 범위에 포함시키고 있다. 이는 의료법이 의료인의 요건을 엄격히 규율하고(제2조, 제8조) 그러한 의료인이 공중 등을 위하여 의료업을 하는 곳을 의료기관으로 정함으로써(제3조 제1항) 의료업이 의료인에 의하여 개설된 의료기관을 통해서 이루어질 수밖에 없으므로, 의료기관을 기준으로 의료업 금지 사유를 정한 것이다. 또한 의료법은 제64조 제1항, 제65조 제1항에서 ‘의료기관’에 대한 제재처분과 ‘의료인’에 대한 제재처분을 명확하게 구분하고 있는바, 의료법 제66조 제3항에서 정한 사유에 해당하는지 여부는 이 조항이 규율하고 있는 제재의 대상인 ‘의료기관’을 기준으로 판단하여야 한다. 이는 다수의 의료인이 공동으로 의료기관을 개설한 경우에도 마찬가지이다.
(4)일반적으로 제재적 행정처분은 행정목적을 달성하기 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 대하여 가하는 제재로서 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되는 것이고, 처분의 근거 법령에서 달리 규정하거나 위반자에게 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결 등 참조). 의료기관 개설자가 진료비를 거짓으로 청구하는 범죄행위를 하였음을 이유로 그에게 자격정지 처분이 이루어졌다면, 그가 개설한 의료기관에 대하여 의료법 제66조 제3항에 따라 의료업 금지의 효력이 바로 발생한다. 이 사건과 같이 수인이 공동으로 개설한 의료기관에서 1인의 개설자가 진료비 거짓 청구행위로 의료법 제33조 제1항의 처분을 받은 이상 그가 개설한 의료기관에 대하여 의료법 제66조 제3항을 적용하는 것이 책임주의 원칙에 위반된다거나 나머지 공동개설자의 영업의 자유에 대한 과도한 제한이라고 할 수 없다. 나머지 공동개설자들로서도 1인의 개설자가 진료비 거짓 청구행위로 자격정지 처분을 받음으로 말미암아 그와 공동으로 개설한 의료기관에 대하여 의료법 제66조 제3항이 적용되리라는 점을 예측할 수 없었다고 볼 수도 없다.
(1)사무장 약국이라는 이유만으로 기 지급된 요양급여비용을 전액 환수하게 될 경우, 어차피 가입자 등이 정상적인 약국에서 약제를 제공받았더라도 건강보험재정에서 지급되었어야 할 요양급여비용이라는 측면을 감안하면 국가가 사실상 초과이득을 얻는 점은 부인하기 어렵다. 이러한 점에 비추어 피고로서는 감액·조정에 관한 재량권을 행사함에 있어 사무장 약국이 지급받은 요양급여비용에서 가입자 등에게 약제를 제공함에 따라 지출하게 된 인적·물적비용 등 제반 비용을 공제하여 취득한 ’순이익‘도 아울러 고려하는 것이 합당하다.
(2)국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항이 정한 부당이득징수는 재량행위이고, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결은 사무장 병원의 개설명의인과 실 운영자를 상대로 요양급여비용을 징수함에 있어 (i) 의료기관이 실시한 요양급여 내용(자격을 갖춘 의료인이 요양급여를 시행하였는지, 요양급여대상에 해당하는지, 적절한 수준에서 이루어진 것인지 아니면 이를 초과하여 소위 과잉진료에 해당하는지 등), (ii) 요양급여비용의 액수, (iii) 의료기관 개설·운영 과정에서의 비의료인 개설자와 개설명의인의 역할과 불법성의 정도, (iv) 의료기관 운영 성과의 귀속 여부와 비의료인 개설자와 개설명의인이 얻은 이익의 정도, (v) 그 밖의 조사에 대한 협조 여부 등의 요소를 고려할 것을 제시하였고, 이러한 법리는 사무장 약국에 대하여도 동일하게 적용된다.
(3)건강보험공단의 감액 기준 및 문제점
- 위 재량준칙은 감액·조정 대상을 개설명의인과 실 운영자에 대한 환수결정액 중 공단부담금으로 한정하고 있고, 이에 따라 피고는 당초 처분 중 본인일부부담금 부분은 감액·조정하지 않았다. 이는 객관적으로 합리성을 갖추지 못한 재량준칙에 해당한다.
- 국민건강보험법 문언상 요양기관에 그 비용을 부담한 주체에 따라 징수대상인 ‘보험급여 비용’을 구분하거나 제한하고 있지 않다.
- 국민건강보험법 제57조 제2항 제2호에 따라 실 운영자로부터 본인일부부담금을 포함한 요양급여비용의 전부 또는 일부를 징수할 수 있는 재량이 있으므로, 본인일부부담금에 대하여 감액하는 것도 공단의 재량에 속한다.
(4)사무장 약국이 약사법 규정에 위반하여 개설되었더라도, 면허를 갖춘 약사를 통해 조제한 약제를 제공받은 건강보험 가입자나 피부양자(이하 ‘가입자 등’이라 한다)가 이미 납부한 본인일부부담금을 피고를 통해 전액 환급받는 것은 결과적으로 아무런 대가를 부담하지 않고 약제를 제공받은 결과에 이르게 되므로 형평에 반하거나 합리성을 잃었다고 평가할 수 있다.
(5)국민건강보험법 제57조에 따른 부당이득의 징수 처분은 사무장 약국이 취득한 ’부당이득‘을 환수하는데 본질이 있다. 사무장 약국이 저지른 법 위반행위에 대한 제재는 형벌을 부과하여 그 목적을 달성할 수 있다.
(1)약사가 아닌 피고는 자금을 투자하여 시설을 갖추고서 약사를 고용하여 그들 명의로 약국 개설, 2010년 5월 ~ 2013년 5월 3년 약국 영업. 요양급여 35억원 받음
(2)10년 전 약국영업 종결, 2020년 8월 형사 1심 유죄판결, 2022년 6월 대법원 상고기각 판결 - 확정
(3)2023년 약 35억원 + 약 10년 연 5% 이자 상당액 손해배상 책임 인정 판결
(4)약사법을 위반하여 약국을 개설한 후 의약품의 조제․판매행위를 하고 요양급여비용을 청구하여 수령하는 행위는 그 자체로 바로 국민건강보험법을 위반한 민사상의 불법행위 내지 부당이득에 해당하고, 이러한 경우 지급의무 없는 요양급여비용을 지출하는 손해를 입은 원고로서는 국민건강보험법에 따른 환수처분을 하는 것과는 별도로 공동불법행위자들을 상대로 민사상 손해배상이나 부당이득반환을 청구할 수 있다(대법원 2015. 5. 29. 선고 2014다229399 판결 참조).
(5)국민건강보험법 제42조 제1항 제2호는 요양급여를 실시할 수 있는 요양기관 중의 하나인 약국을 약사법에 따라 개설등록된 약국으로 한정하고 있다. 따라서 약사법 제20조 제1항을 위반하여 적법하게 개설되지 아니한 약국에서 의약품을 조제하는 등의 요양급여를 실시하였다면, 해당 약국은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 있는 요양기관에 해당되지 않으므로, 요양급여비용을 적법하게 지급받을 자격이 없다.
(6)약사가 아닌 자가 개설한 약국이 마치 약사법에 의하여 적법하게 개설된 요양기관인 것처럼 국민건강보험공단에 요양급여비용의 지급을 청구하는 것은 국민건강보험공단으로 하여금 요양급여비용 지급에 관한 의사결정에 착오를 일으키게 하는 것으로서 사기죄의 기망행위에 해당하고, 설령 그 약국의 개설명의인인 약사가 직접 의약품을 조제․판매하고 환자들을 상대로 복약지도를 하였다 하여 달리 볼 것은 아니다(대법원 2022. 6. 30. 선고 2022도4108 판결 참조).
(7)이자 산정 기준일: 보험공단(원고)에 대한 관계에서 민법 제750조의 불법행위에 해당한다. 따라서 피고는 원고에게 위와 같은 불법행위로 인하여 원고가 입은 손해를 배상하여야 한다. 최종 불법행위일 다음날인 2013. 5. 17.부터 이 사건 소장 부본 송달일인 2020. 9. 21.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
