(1)항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). ‘처분’에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사여야 하므로, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시는 ‘처분’에 해당하지 않는다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).
(2)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호).
(3)공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조)
(4)원고 등은 스스로 수입권공매에 입찰하여 이 사건 계약을 체결하였고, 그 수입 의무의 내용 등도 법령이 아닌 이 사건 계약에 의해 정해진 것이므로 이 사건 계약은 피고와 원고 등이 대등한 지위에서 체결한 것으로 볼 수 있다. ① 이 사건 귀속 결정은 법령이 아니라 공법상 계약인 이 사건 계약에 근거를 두고 있는 점, ② 계약 체결 시 채무자에게 이행보증금을 납부하도록 하고 계약상 의무를 위반하는 경우에 이행보증금을 채권자에게 귀속시키는 방식의 계약 이행 확보수단은 순수한 사인 간 계약에서도 쉽사리 찾아볼 수 있는 점, ③ 계약당사자 사이에서 계약의 적정한 이행을 위하여 일정한 계약상 의무를 위반하는 경우의 제재조치를 약정한 때 그 약정에 따른 제재조치는 법령에 근거한 공권력의 행사로서의 제재처분과는 법적 성질을 달리하는 점(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결 참조) 등에 비추어 보면 이 사건 귀속 결정은 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사가 아니라, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시라고 할 것이므로 ‘처분’이 아니라고 봄이 타당하다.
(5)따라서 이 사건 소 중 이 사건 귀속 결정이 항고소송의 대상인 ‘처분’임을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 귀속 결정 취소 청구 부분은 부적법하다.
(1)피고 제품은 특허 제1항 발명의 구성요소 4를 제외한 모든 구성요소를 포함하고 있는 제1항 발명의 물건인 캠 고정 클램프를 구성하는 핵심적이고 본질적인 구성요소이고, 그 생산에만 사용되는 물건으로서 간접침해 제품에 해당한다고 보아야 한다.
(2)피고 제품이 그 자체로 범용성이 있는 물건이라고 보기는 어렵고, 사정이 이러함에도 피고는 피고 제품이 객관적으로 제1항 발명의 실시 이외에 사용될 수 있는 가능성에 관하여 어떠한 합리적인 주장을 하고 있지 않으며, 다만 피고 제품은 통상의 기술자가 선행기술에 의하여 쉽게 실시할 수 있는 이른바 자유실시기술에 해당한다고만 주장하고 있다(만약 피고 제품이 자유실시기술에 해당한다면 이는 다용도의 제품으로서 전용성을 결여한 것으로 볼 여지가 크기는 하나, 이하에서 살펴보는 것처럼 피고의 위 자유실시기술 주장은 받아들이기 어려운 것이다). 그 밖에 달리 피고 제품이 사회통념상 통용되고 승인할 수 있는 경제적, 상업적 내지 실용적인 다른 용도를 가진다고도 볼 만한 자료가 없다.
(3)피고 제품은 마모되거나 소진되어 자주 교체해 주어야 하는 소모부품으로 보이기는 한다. 그러나 제1항 발명의 어셈블리는 제1항 발명의 본질적인 구성요소에 해당하고 다른 용도로는 사용되지 아니하며 일반적으로 널리 쉽게 구할 수 없는 물품으로서, 제1항 발명의 캠 고정 클램프의 구입 시에 이미 그러한 교체가 예정되어 있었고, 실제로 원고는 원고의 제품군을 구매하여 사용하고 있는 고객들의 편의를 위해 스터드/소켓 어셈블리만을 따로 제조․판매하고 있었다.
(4)피고 제품은 제 항 발명의 물건인 1 캠 고정 클램프의 생산에만 사용되는 물건으로서 간접침해 제품에 속하는 이상, 피고는 피고 제품을 제조(생산)․판매(양도)함으로써 제1항 발명에 관한 특허권에 대한 간접침해행위를 하였다고 보아야 한다.
2.법리 - 간접침해 기준
(1)특허법 제127조 제1호는, 업으로서 특허가 물건의 발명인 경우 그 물건의 생산에만 사용하는 물건을 생산․양도․대여 또는 수입하거나 그 물건의 양도 또는 대여의 청약을 하는 행위를 하는 경우에 특허권을 침해한 것으로 본다고 규정하고 있다. 이는 발명의 모든 구성요소를 가진 물건을 실시한 것이 아니고 그 전 단계에 있는 행위를 하였더라도 발명의 모든 구성요소를 가진 물건을 실시하게 될 개연성이 큰 경우에는 장래의 특허권 침해에 대한 권리 구제의 실효성을 높이기 위하여 일정한 요건 아래 이를 특허권의 침해로 간주하려는 취지이다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2014다42110 판결 등 참조).
(2)특허법 제127조 제1호의 문언과 그 취지에 비추어 볼 때, 여기서 말하는 “생산”이란 발명의 구성요소 일부를 결여한 물건을 사용하여 발명의 모든 구성요소를 가진 물건을 새로 만들어내는 모든 행위를 의미하므로, 공업적 생산에 한하지 않고 가공, 조립 등의 행위도 포함된다고 할 것이다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2014다42110 판결 등 참조).
(3)그리고 특허 물건의 생산“에만” 사용하는 물건에 해당되기 위해서는 사회통념상 통용되고 승인될 수 있는 경제적, 상업적 내지 실용적인 다른 용도가 없어야 할 것이고, 이와 달리 단순히 특허 물건 이외의 물건에 사용될 이론적, 실험적 또는 일시적인 사용가능성이 있는 정도에 불과한 경우에는 간접침해의 성립을 부정할 만한 다른 용도가 있다고 할 수 없다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007후3356 판결 등 참조).
(4)특허발명의 대상이거나 그와 관련된 물건을 사용함에 따라 마모되거나 소진되어 자주 교체해 주어야 하는 소모부품일지라도, 특허발명의 본질적인 구성요소에 해당하고 다른 용도로는 사용되지 아니하며 일반적으로 널리 쉽게 구할 수 없는 물품으로서 당해 발명에 관한 물건의 구입 시에 이미 그러한 교체가 예정되어 있었고 특허권자 측에 의하여 그러한 부품이 따로 제조․판매되고 있다면, 그러한 물건은 특허권에 대한 이른바 간접침해에서 말하는 ‘특허 물건의 생산에만 사용하는 물건’에 해당한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2000다27602 판결 등 참조).
(5)이와 같이 ‘특허 물건의 생산에만 사용하는 물건’에 해당한다는 점은 특허권자가 주장․증명하여야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2000다27602 판결 등 참조).
(6)다만 위와 같이 특허 물건의 생산“에만” 사용하는 물건에 해당한다는 요건은 사회통념상 통용되고 승인될 수 있는 경제적, 상업적 내지 실용적인 다른 용도가 없어야 한다는 소극적 사실에 관한 것이라는 점에서 볼 때, 특허권침해소송의 상대방이 제조하는 제품(이하 ‘침해의심제품’이라 한다)이 그 자체로 범용성이 있는 물건임이 명백하지 않는 한, 특허권자의 간접침해 주장에 대하여 침해자가 자신이 공급한 침해의심제품이 객관적으로 특허발명의 실시 이외에 사용될 수 있는 가능성에 관하여 어떠한 합리적인 주장을 하는 경우에 특허권자가 그 사용이 경제적, 상업적 내지 실용적인 것이 아니라는 것을 증명하는 방식으로 하는 것이 합리적이다(특허법원 2017. 5. 25. 선고 2016허7305 판결 참조).
3.소모부품 관련된 본 장비의 특허권 소진 여부
(1)물건의 발명에 대한 특허권자가 우리나라에서 그 특허발명이 구현된 물건을 적법하게 양도하면, 양도된 당해 물건에 대해서는 특허권이 이미 목적을 달성하여 소진된다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2017다289903 판결 참조).
(2)이에 특허발명이 구현된 장비를 구매한 다음 그 장비를 위한 단순부품을 피고 제품으로 교체하는 행위는 특허권 소진의 법리에 따라 특허권을 침해하지 않는다고 주장한다. 위와 같은 단순부품에 해당하는 피고 제품을 제조하여 위 반도체 생산업체들에 판매한 행위가 위 각 특허권에 대한 간접침해행위에 해당한다고 볼 수 없다는 취지로 주장한다.
(3)그러나 특허발명의 대상이거나 그와 관련된 물건을 사용함에 따라 마모되거나 소진되어 자주 교체해 주어야 하는 소모부품일지라도, 특허발명의 본질적인 구성요소에 해당하고 다른 용도로는 사용되지 아니하며 일반적으로 널리 쉽게 구할 수 없는 물품으로서 당해 발명에 관한 물건의 구입 시에 이미 그러한 교체가 예정되어 있었고 특허권자 측에 의하여 그러한 부품이 따로 제조․판매되고 있다면, 그러한 물건은 특허권에 대한 간접침해에서 말하는 ‘특허 물건의 생산에만 사용하는 물건’에 해당한다.
(4)원고의 제품군을 구입한 소비자가 피고 제품 어셈블리로 교체하는 경우 그 교체 후의 제품이 동일성을 유지한다고 보기 어렵고, 그 교체행위는 사용의 일환으로서 허용되는 수리의 범주를 벗어나 실질적으로 새로운 생산행위에 해당한다고 할 것이다.
(1)특허법 제127조 제1호는 이른바 간접침해에 관하여 “특허가 물건의 발명인 경우에는 그 물건의 생산에만 사용하는 물건을 생산‧양도‧대여 또는 수입하거나 그 물건의 양도 또는 대여의 청약을 하는 행위를 업으로서 하는 경우에는 특허권 또는 전용실시권(이하 ‘특허권’이라고 한다)을 침해하는 행위로 본다”고 규정하고 있다. 이는 발명의 모든 구성요소를 가진 물건을 실시한 것이 아니고 그 전 단계에 있는 행위를 하였더라도 발명의 모든 구성요소를 가진 물건을 실시하게 될 개연성이 큰 경우에는 장래의 특허권 침해에 대한 권리 구제의 실효성을 높이기 위하여 일정한 요건 아래 이를 특허권의 침해로 간주하더라도 특허권이 부당하게 확장되지 않는다고 본 것이라고 이해된다.
(2)위 조항의 문언과 그 취지에 비추어 볼 때, 여기서 말하는 “생산”이란 발명의 구성요소 일부를 결여한 물건을 사용하여 발명의 모든 구성요소를 가진 물건을 새로 만들어내는 모든 행위를 의미하므로, 공업적 생산에 한하지 않고 가공, 조립 등의 행위도 포함된다고 할 것이다.
(3)나아가 특허 물건의 생산“에만” 사용하는 물건에 해당되기 위하여는 사회통념상 통용되고 승인될 수 있는 경제적, 상업적 내지 실용적인 다른 용도가 없어야 할 것이고, 이와 달리 단순히 특허 물건 이외의 물건에 사용될 이론적, 실험적 또는 일시적인 사용가능성이 있는 정도에 불과한 경우에는 간접침해의 성립을 부정할 만한 다른 용도가 있다고 할 수 없다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007후3356 판결 등 참조).
(4)그리고 이러한 법리는 등록실용신안에 관한 물품의 생산에만 사용하는 물건을 업으로서 생산‧양도‧대여 또는 수입하거나 업으로서 그 물건의 양도 또는 대여의 청약을 하는 행위(이하 ‘업으로서 실시하는 행위’라 한다)를 실용신안권 또는 전용실시권을 침해하는 것으로 보고 있는(실용신안법 제29조) 실용신안권에도 적용된다고 할 것이다.
(5)한편 ‘등록실용신안에 관한 물품의 생산에만 사용하는 물건’에 해당한다는 점은 실용신안권자가 주장‧증명하여야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2000다27602 판결 등 참조).
(6)다만 위와 같이 등록실용신안에 관한 물품의 생산“에만” 사용하는 물건에 해당한다는 요건은 사회통념상 통용되고 승인될 수 있는 경제적, 상업적 내지 실용적인 다른 용도가 없어야 한다는 소극적 사실에 관한 것이라는 점에서 볼 때, 확인대상고안이 그 자체로 범용성이 있는 물건임이 명백하지 않는 한, 실용신안권자의 간접침해 주장에 대하여 확인대상고안이 객관적으로 등록고안의 실시 이외에 사용될 수 있는 가능성에 관하여 실용신안권자의 상대방이 어떠한 합리적인 주장을 하는 경우에, 실용신안권자가 그 사용이 경제적, 상업적 내지 실용적인 것이 아니라는 것을 증명하는 방식으로 하는 것이 합리적이다(특허법원 2017. 5. 25. 선고 2016허7305 판결 등 참조).
2.구체적 사안의 판단
(1)침해혐의자 원고 주장 요지 - 확인대상고안은 이 사건 제1항 고안에 관한 물품을 생산하는 용도 외에 다른 용도(이하 ‘확인대상고안의 타용도’라고 한다)로도 사용될 수 있어, 간접침해의 전용성 요건을 충족하고 있지 못한다고 주장한다.
(2)원고가 주장하는 확인대상고안의 타용도, 확인대상고안을 위와 같은 (a) 부분 펀칭 용도와 (b) 승강배출 펀칭 용도로 사용하는 것은 이론적, 실험적 또는 일시적인 사용이 될수 있을지는 몰라도 사회통념상 통용되고 승인될 수 있는 경제적, 상업적 내지 실용적인 용도라고 볼 수는 없어, 위와 같은 타용도로 확인대상고안의 간접침해를 부정할 수는 없다.
(3)타용도(부분 펀칭 용도, 승강배출 펀칭 용도, 롤 프레스 재단기 용도)로 확인대상고안을 사용하는 것이 경제적, 상업적, 실용적인 용도에 해당하지 않는다는 점을 충분히 주장 및 증명하였으므로, 위에서 살펴본 소극적 사실에 관한 입증책임 법리에 따라피고는 간접침해의 전용성 요건에 대한 입증을 다하였다고 할 것이다.
(1)취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다(행정소송법 제13조 제1항). 여기서 ‘행정청’이라 함은 국가 또는 공공단체의 기관으로서 국가나 공공단체의 의견을 결정하여 외부에 표시할 수 있는 권한, 즉 처분권한을 가진 기관을 말한다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2014두274 판결 등 참조).
(2)일반적으로 처분서에 명의자로 기재되어 있는 행정청(처분명의자)이 처분을 한 행정청에 해당하는데, 이 사건 통지서에는 보건복지부장관이 외국학교 불인정 처분의 처분주체 또는 처분명의자로 표시되어 있지 않고, 오히려 그 하단에 피고(국시원장)의 이름이 기재되어 있고 그 옆에 피고의 인장이 날인되어 있어 피고가 처분명의자인 것처럼 표시되어 있기는 하다. 그러나 ① 이 사건 통지서에 피고가 처분주체로서 외국학교 불인정 처분을 한 것으로 기재되어 있는 것이 아니라 보건복지부장관이 외국학교 불인정 처분을 하였음을 피고가 사후적으로 통지한다는 내용이 기재되어 있을 뿐인 점, ② 이 사건 통지서에 관련근거로 기재된 의료법 제5조, 이 사건 기준이 앞서 본 대로 피고가 아닌 보건복지부장관이 외국학교 인정 여부에 관한 처분권한을 가진다고 규정하고 있는 점 등에 비추어, 이 사건 통지는 보건복지부장관이 외국학교 불인정 처분을 하였음을 피고를 통해 대외적으로 표시한 것이라고 봄이 타당하고, 이 사건 통지서에 피고가 처분명의자인 것처럼 기재되어 있다는 사정만으로 피고가 그 명의로 불인정 처분을 하였다고 볼 것은 아니다.
(3)외국학교 인정 여부에 관한 처분권한은 피고가 아닌 보건복지부장관이 가진 것으로 판단되고, 피고는 단지 외국학교 인정심사 신청서류 수령․외국학교 인정심사위원회 개최 및 심사․보건복지부장관에 대한 심사결과 보고․신청인에 대한 보건복지부장관의 결정 통지 등의 업무만을 대행한 것으로 보이므로, 피고에게는 피고적격이 인정되지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다.
(4)① 의료법 및 관계 규정상 보건복지부장관이 외국학교 인정 여부에 관한 처분권한을 피고에게 위임하였다고 볼 만한 규정을 찾을 수 없는 점[보건복지부장관은 각종 보건의료인 국가시험 및 예비시험의 관리 업무를 국시원에 위탁할 수 있을 뿐이다(의료법 제9조 제2항, 의료법 시행령 제4조 제2항, ｢의료기사 등에 관한 법률｣ 제6조 제2항, 약사법 제8조 제2항, 공중위생관리법 제6조의2 제3항, ｢응급의료에 관한 법률｣ 제36조 제4항, 국민영양관리법 제15조 제2항, 국민영양관리법 시행규칙 제8조 제2항, ｢보건의료인국가시험관리기관 지정｣, 장애인복지법 제73조 제2항 등)], ② 한국보건의료인국가시험원법 제6조 제1항에 규정된 국시원이 수행하는 사업의 범위에도 외국학교 인정 여부는 포함되어 있지 않은 점 등에 비추어, 피고가 보건복지부장관으로부터 외국학교 인정 여부에 관한 처분권한을 위임받았다고 볼 수도 없다.
(5)‘2023년도 외국학교 등 인정심사 신청 안내’에 기재된 외국학교 인정심사 절차에도 외국학교 인정 여부에 대한 최종 결정은 피고가 아닌 보건복지부장관이 하도록 되어 있다. 피고는 신청자로부터 외국학교 인정심사 신청서류를 제출받고, 외국학교 인정심사위원회를 개최하여 심사하며, 보건복지부장관에 심사결과를 보고하고, 보건복지부장관이 외국학교 인정 여부에 대한 결정을 하면 이를 통보받아 신청자에게 통지하는 업무를 수행할 뿐이다.
2.대법원 판결 요지 – 민사소송 아닌 행정소송, 공법상 당사자 소송, 판결 주문 “원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소한다. 사건을 서울행정법원에 이송한다.”
3.국가연구개발사업의 협약의 성격 및 사업비 지출분쟁, 정산금 관련 소송
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관인 주위적 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 주위적 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관 주위적 피고는 공적인 목적이나 사유가 있는 경우 원고 등 컨소시엄의 귀책사유가 없어도 그 동의나 승낙 없이 이 사건 협약의 내용을 변경하거나 해약할 수 있다. ｢산업기술혁신법 시행령｣에 의하면 산업통상자원부장관은 정부의 예산 사정, 관련 법령 개정이나 정부의 정책 변경 등이 있는 경우 협약이 정하는 바에 따라 협약의 내용을 변경할 수 있는데(제12조 제2항), 이 사건 협약은 같은 내용을 규정하면서 여기에 원고 등 컨소시엄의 동의나 승낙을 요건으로 하고 있지 않다(제9조). 또한 ｢산업기술혁신법 시행령｣에 의하면 산업통상자원부장관은 협약 상대방의 귀책사유가 없어도 산업기술개발사업의 목표가 다른 사업에 의하여 이미 달성되어 사업을 계속할 필요가 없어진 경우 협약이 정하는 바에 따라 협약을 해약할 수 있는데(제12조 제3항), 이 사건 협약은 이와 유사한 사유(해당 과제의 내용이 기 수행되었거나 진행 중인 타 과제와 내용이 중복되게 수행하는 경우)가 있을 때 협약을 해약할 수 있다고 하면서 원고 등 컨소시엄의 동의나 승낙을 요건으로 하고 있지 않다(제10조 제1항 가.목).
(4)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
4.국가연구개발사업의 사업비 지출분쟁, 정산금 관련 소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
5.소송실무 포인트 – 대법원 판결 요지
(1)행정법원에 공법상 당사자 소송으로 제기해야 함
(2)민사소송으로 제기한 경우 행정법원으로 이송해야 함
(3)원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리ㆍ판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결 등 참조).
첨부: 대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결
대법원 판결 이전 하급심 판결들 소개 – 종전 소송실무 변경
1.국책과제, 국가연구개발사업의 사업비, 연구비의 지출 불인정, 정산의무, 정산금 반환통지 관련 분쟁은 행정소송 아닌 민사소송: 서울행정법원 2019. 2. 1. 선고 2018구합70431 판결
이 사건 협약은 원고와 피고가 대등한 위치에서 체결한 공법상 계약이고, 운영규정 및 관리지침 또한 원고와 피고 사이의 자율적 합의에 따라 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이다(운영규정 및 관리지침이 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이 법령상 요구에 의한 것이라거나 피고의 공권력에 기한 우월적 지위에서 일방적으로 이루어진 것이라고 볼 만한 사정이 없다).
운영규정 제41조, 제42조에서 연구개발비의 정산 및 부당집행 금액의 회수에 관하여, 관리지침 제44조, 제48조에서 연구개발비의 정산에 따른 반납에 관하여 각 규정하고 있으나, 위 각 규정에 구체적인 법령상의 위임근거가 없는 이상 원고에 대하여 직접적인 구속력을 가진다고 할 수 없고, 위 각 규정은 이 사건 협약의 내용에 편입됨으로써 원고에 대하여 규범적 효력을 미치게 될 뿐이다.
이 사건 협약의 내용에 편입된 운영규정 및 관리지침에 근거하여 정산절차를 거친 후 원고에게 정산금의 반환을 구하는 이 사건 통보를 한 것이지 관계 법령에 기초하여 일방적으로 이 사건 통보를 하였다고 볼 수 없다.
원고가 피고에게 정산금을 반환하지 않더라도, 피고가 해당 금액을 체납처분의 예에 따라 징수하거나, 원고에 대하여 공법상 제재를 할 수 있는 법령상 근거가 없다. 관리지침 제48조 제1항은 '전문기관의 장은 운영규정 제42조 제4항에 따른 정산액 반납통보 후 주관 또는 협동연구기관의 장이 정당한 사유 없이 3개월 이상 반납을 늦추는 경우 채권추심 등 정산액의 회수를 위한 법적 조치를 취할 수 있다."고 규정하고 있을 뿐이다.
원고와 대등한 당사자로서 체결한 이 사건 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 정산금의 반환을 최고한 것에 불과하고, 피고가 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 통보가 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
2.정산금 반환통지 vs 환수처분의 구별 - 국책과제, 국가연구개발사업 분쟁: 대전고등법원 2017. 2. 9. 선고 2016누12996 판결
(1)연구비 정산통지와 연구비 환수처분은 구별해야 함
협약서 제11조에는 사업종료 후 3개월이 되는 시점까지 국고지원금 및 이자사용실적보고서를 한국연구재단에 제출하도록 규정하고 있고, 협약기간 종료 후 한국연구재단에서 사업비 사용실적을 검토하여 사용잔액을 정산한 후 협약에 따른 사용실적으로 인정할 수 없는 부당하게 지출된 금액을 반환하도록 하는 것은 협약에 따른 정산절차의 일부일 뿐 이를 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 일방적인 행사작용인 행정처분이라고 할 수 없습니다.
통지는 전문기관이 지급한 정부출연금 중 협약에 위반하여 지출된 금액이 있는 경우 그와 같이 부당집행된 금액을 부당이득으로 반환할 것을 통보하는 내용의 사업비정산 행위에 불과하다고 보았습니다.
(2)민사소송 - 연구비환수 채무부존재 확인청구의 대상
“공법상의 법률관계 그 자체를 다투는 소송인 당사자소송의 경우 행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 의하여 그 법률관계의 한쪽 당사자인 국가∙공공단체 그 밖의 권리주체가 피고적격을 가진다. 그런데 관련 규정들을 종합하여 보면, 한국연구재단이 교육과학기술부 장관으로부터 연구개발비 환수업무를 위탁받는 등의 방법으로 이를 수행한다고 하더라도, 한국연구재단이 연구개발비를 환수받아 국고에 산입하는 것은 국가사무의 처리에 불과하여 이로 인한 환수금의 귀속주체는 국가라 할 것이므로(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두2765 판결 참조), 결국 전문기관 한국연구재단은 환수금의 귀속주체가 아니어서 피고적격이 없다.
