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관리지침 제1조(목적) 이 세부관리기준(이하 “관리기준”이라 한다)은 「중소기업 기술혁신촉진법(이하 ”기촉법“이라 한다)」, 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률(이하 ”공공재정환수법”이라 한다)」, 중소벤처기업부 「스마트공장 보급·확산 사업 관리지침(이하 “관리지침”이라 한다」에 따라 ”스마트공장 보급·확산사업(이하 “사업”이라 한다)을 실제로 수행하기 위한 세부사항을 정함을 목적으로 한다.

관리지침 제2조(적용범위) 이 관리기준은 ”스마트공장 구축 및 고도화“, ”스마트마이스터 활용지원“, ”스마트공장 표준 및 수준확인“ 등 ICT융합 스마트공장 보급확산 사업의 전반적인 업무에 대하여 적용하되, 각 세부사업별 특성에 따라 별도로 정한 경우 해당 내용을 우선적으로 적용한다.

중소밴처기업부 보도자료

최근 중기부 산하 스마트제조혁신기획단과 추진단, 전문평가위원회에서 부정한 방법의 사업 수주와 현장과 맞지 않은 시스템 구축, 유지보수 없이 방치 등 운영 중단 사례 등이 지적돼 사업 실태를 점검하여 부정사례를 적발함.

부정적발 사례 - (1) 도입업체가 부담해야 할 자부담금 경감을 조건으로 공급업체가 사업을 수주한 후 지원금을 지급받는 등 보조금법 위반 사례 25건 형사고발조치, (2) 공급업체가 기술인력을 허위로 제출하거나, 타사 부정인력을 이용해 사업을 수행하는 등 스마트공장 보급·확산사업 관리지침을 위반한 111건에 대해 사업비 환수 및 사업참여 제한, (3) 시스템 구축 완료 보고 후 실제로 시스템이 부실해 미운영되는 사례 다수 적발하여 관리지침을 최종점검 평가를 6개월 간 시스템 사용 후에 실시하는 것으로 변경함

관리지침 제40조(제재 등) ①전담기관, 운영기관 등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 귀책사유에 따라 수행기업, 수행관계자, 전문가 등 사업관계자에 대하여 정부지원금 전부 또는 일부 환수(일부의 경우 정부지원금 지분비율에 상관없이 정부지원금 총액 내에서 제재조치심의위원회에서 결정된 전액), 사업참여 제한, 형사고발 등 제재조치를 취할 수 있다.

   3. 사업계획서 상 기재된 항목과 상이한 용도로 정부지원금을 사용하거나 사업목적에 반하여 사용한 경우

   4. 사업의 참여 및 과제 수행에 있어 위조 또는 허위사실 기재의 사업계획서, 제출서류등 문서를 제출하여 전담기관 등을 기망한 경우

   5. 사업관계자에 부정청탁, 압력 또는 제3자 부당개입 등 부정한 방법을 사용하여 사업에 참여한 경우

   6. 도입기업, 공급기업 등이 사업결과물 미제출, 유지관리의무 불이행, 로그기록 미제출, 존속기한 위반 등 법령, 관리지침, 세부관리기준과 협약에서 정한 의무사항을 위반한 경우

   7. 도입기업 및 공급기업의 전문가 만족도 조사 결과가 최저기준 이하인 경우

   8. 참여 전문가 중 상시점검, 민원 등에 따라 불성실 근무가 확인된 경우

   9. 사업 추진 시 협약서에 정한 내용과 반하는 내용 또는 사업목적에 위배되는 내용의 이면계약(이행각서) 등을 체결한 경우

  10. 기업부담금, 징계에 따른 환수금 등을 납부하지 않는 경우

  11. 기타 정당한 사유 없이 사업목적, 절차 등을 위반하여 제재가 필요한 경우

별표 1 제재기준

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전문기관이 법인이지만 통상 관련 법령에서 제재처분 권한을 법인인 전문기관에게 직접 위임하기 보다는 그 전문기관의 장에게 위임한 경우가 대부분입니다. 또한, 통상 제재처분의 통지서 상단에는 전문기관 또는 전담기관 명칭이 표시되어 있지만 그 문서의 하단에 전문기관의 장 명의를 표시하고 기관장 관인이 날인하여 전문기관의 장 명의로 처분문서가 발행되었음을 표시합니다. 이 때 제재처분에 대한 불복 행정소송의 피고는 전문기관의 장입니다.

한편, 법령상 제재처분 권한은 전문기관의 장으로 규정되어 있음에도 제재처분 통지서를 법인인 전문기관 명의로 발행한 경우에 행정소송의 피고를 전문기관의 장이 아닌 처분문서 명의자인 전문기관으로 한다면 피고적격 위반으로서 부적법한 소송인지 문제됩니다. 제재처분의 취소를 구하는 행정소송은 90일이라는 엄격한 소제기 기한이 있는데, 자칫 피고 지정을 잘못하면 소제기 기간이 도과될 수도 있기 때문입니다. 피고지정을 잘못한 이유로 제재처분의 위법여부를 행정소송으로 다투어 볼 기회를 상실할 수도 있기 때문입니다.

법원은 피고적격을 넓게 인정하고, 잘못된 피고를 올바로 경정하는 것을 허용하는 등 민원인의 이익을 보호하는 태도를 취합니다. 피고적격에 관한 판결요지를 참고로 소개합니다.

1. 행정소송의 피고적격에 관한 법리

"행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서

그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 그 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고,

내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리권계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 할 것이다(대법원 1995. 12. 22. 선고 95누14688 판결 등 참조).

다만, 비록 대리관계를 명시적으로 밝히지 아니하였다 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고, 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고서 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 한다고 할 것이다(대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 등 참조)."

2. 처분권한 없는 기관명의 제재처분에 대한 행정소송의 피고적격 판단 사례  

"① 행정행위는 법령에 달리 특별한 규정이 없는 한 문서로 하여야 하고(행정절차법 제24조), 문서에는 처분권자의 관인을 찍도록 되어 있는바[구 행정업무의 효율적 운영에 관한 규정(2016. 4. 26. 대통령령 제27003호 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정으로 제명 변경되기 전의 것) 제14조 제1힝], 이 사건 처분서인 ‘산업집적지경쟁령강화사업 국비 환수 조치 통보’(갑 제2호증의 2)에는 그 상단에 ‘한국산업단지공단’으로 기재되어 있고, 하단에 공단의 이사장(피고)의 명의와 함께 피고의 인장이 날인되어 있을 뿐 대리관계 등이 전혀 표시되어 있지 아니한 점,

è 관련 법령상 해당 제재처분 권한을 공단이나 공단의 이사장에게 위임한다는 규정 없음 + 권한 없는 제재처분으로 무효사유에 해당함 + 이 때 그 제재처분의 취소 또는 무효를 주장하는 행정소송을 제기하는 경우 상대방 피고를 법령상 제재처분을 할 수 있는 상급 행정청으로 해야 하는지 아니면 처분문서의 명의자 공단 또는 공단의 이사장으로 해야 하는지 문제됨

② 이 사건 처분의 상대방인 원고들이 피고가 산업통상자원부장관을 대행 내지 대리하여 이 사건 처분을 한 것임을 알고서 이를 받아들였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 오히려 원고들은 한국산업단지공단(당사자표시정정 전) 또는 피고(당사자표시정정 후)를 처분청으로 인식하고 이 사건 소송을 계속하여 온 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면,

è 법령상 제재처분의 권한자인 산자부 장관을 공단 또는 공단의 이사장이 대리한다는 표시 없음 + 통상의 공문서 형식 + 그 외 특별한 사정 없음

피고가 산업통상자원부장관을 대행 내지 대리하여 이 사건 처분을 하였다고 하더라도, 그 취소를 구하는 소송은 이 사건 처분의 처분명의자인 한국산업단지공단 이사장(피고)를 상대로 제기하여야 한다고 봄이 상당하다."

è 법령상 제재처분 권한이 산자부 장관에게 있고 공단 또는 공단의 이사장에게는 제재처분 권한이 없어서 위법한 처분이더라도 그 위법성을 다투기 위한 행정소송은 해당 처분의 명의자인 공단의 이사장을 피고로 특정해서 제기해야 함 + 최초 공단을 피고로 잘못 정한 경우에는 공단의 이사장으로 바르게 고치는 피고 경정신청을 해야 하고, 법원은 피고 경정 결정함.  

KASAN_[국책과제분쟁] 행정소송의 피고적격 쟁점 행정처분 전문기관, 기관장, 또는 상급부처의 장관 중 특정 문제 대구고등법원 2016. 7. 22. 선고 2016누4394 판결.pdf

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1. 제소기한 관련 법령규정

행정심판법 제27조 (심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간으로 한다.

행정소송법 제18조 (행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.

행정소송법 제20조 (제소기간) ① 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. ② 취소소송은 처분 등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다

2. 이의신청과 관련된 실무상 혼란

이의신청은 처분에 대한 행정소송의 제소기한에 영향을 미치지 않습니다. 그런데, 실무상 이의신청이 제소기한을 놓치는 주된 원인으로 작용하는 것 같습니다.

서울고등법원 판결 2015. 11. 12. 선고 2015누43836 판결: "이의제도에 따라 이의신청을 했다고 하더라도 그것을 행정소송법 제18조 제1항 단서 규정에서 정한 이의절차를 거쳤다고 볼 수 없으며, 위와 같은 이의신청은 처분청으로 하여금 처분결과나 그에 따른 요구사항의 적법 타당 여부를 스스로 다시 심사하도록 한 절차에 불과하여 행정심판과는 성질을 달리하고, 또한 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 둔 행정심판에 대한 특별 또는 특례가 적용된다고 할 수 없다." 따라서 이의신청을 거치면서 최초 처분 통지일로부터 90일을 넘어 제소한 제1,3처분의 취소를 구하는 행정소송은 제소기간을 경과하여 부적법하다고 소각하 판결하였습니다. 이의신청은 처분에 대한 행정심판, 행정소송의 제소기한 기산점에 영향을 미치지 않는다 점을 유의해야 합니다.

3. 정리

제재처분의 취소를 구하는 행정심판이나 행정소송은 제재처분을 송달 받은 날로부터 90일 이내에 반드시 제기해야 합니다. 이의신청을 했는지 여부와는 상관없이 참여제한, 연구비 환수처분 통지서를 받은 날로부터 위 90일의 제소기간이 기산됩니다. 제재처분에 불복하는 행정심판을 제기한 경우에는 행정심판의 심결을 받은 날로부터 90일 이내에 행정소송을 제기하면 됩니다.

행정처분 취소를 구하는 행정소송이나 행정심판의 제소기한은 연장할 수 없습니다. 법정기간, 불변기간이기 때문에 그 기산점이 되는 처분 판단, 기간계산 및 기한 확인 등이 매우 중요합니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 행정소송, 행정심판의 청구기한 이의신청을 한 경우 행정심판, 행정소송의 제소기간 90일의 기산점.pdf

어제 올린 블로그에서 언급한 사안의 경찰발표 수사결과 보도자료를 첨부해 드립니다. 사안은 서울 소재 대학의 교수를 ‘지난 2009년부터 지난해 4월까지 연구용역비 21억원 횡령했다’는 혐의로 구속했다는 뉴스입니다. 경찰수사결과 보도자료를 읽어 보시기 바랍니다.

말씀드린 대로 국책과제 연구비 횡령기간을 10년 전 2008년부터 조사했다는 점을 주목해야 합니다. 대학교수 사안에서 징계시효를 벗어난 그 앞선 기간, 과거 사안까지 공소시효 범위내에서 전부 조사하여 합산한 결과를 근거로 대학교수를 구속기소하였습니다. 대학사안에서는 교육부 감사 및 징계와 형사고발 후 공소시효에 따른 수사범위가 다르다는 점에 유의해야 합니다.

보도자료 중 해당부분을 인용하면 다음과 같습니다.

“이 사건은 ‘ㄱ’대학 산학협력단 ‘ㄴ’연구소 본부장(겸임교수)으로 근무한 A씨가 허위 용역 계약 및 연구원 허위 등재 등의 방법으로 21억여 원을 유용한 혐의와, 뇌물공여 및 업무방해 혐의로, 경찰은 A씨를 구속하였고, 이에 가담하거나 뇌물을 수수한 공무원 등 9명을 불구속 입건하였다.

A씨는 2008년1월～2017년4월, 대학 산학협력단의 구조 상 연구소 본부장에게 직원 선발이나 운영의 실질적인 권한이 주어지는 점을 핑계로 하여 범행하였다.

특히 ①허위 직원을 연구소에 등재하여 급여를 산학협력단에 청구한 후 이를 되돌려 받거나, ②연구용역을 수행하지 않았음에도 특정 법인과 용역계약을 체결한 것처럼 신고하여 연구용역비를 유용하였으며, ③실제로는 OO대학교 연구소에서 연구용역을 수행하였음에도, 계약은 자신이 사적으로 운영하는 법인과 체결하는 방법으로 총 875회 21억여 원의 연구용역비를 받아 챙겼다.”

첨부: 경찰 수사결과 보도자료

KASAN_[국책과제분쟁] 국책과제 관련 연구비리 혐의로 대학교수 구속기소 수가결과 보도자료.pdf

경찰 수사결과 보도자료.pdf

업무상 횡령죄는 10년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금, 단순 횡령죄의 경우는 5년 이하의 징역이나 1500만 원 이하의 벌금으로 처벌될 수 있습니다. 용도가 지정된 돈을 다른 용도로 사용하는 경우 횡령이 문제됩니다. 형법상 횡령죄는 용도 외 사용이더라 여기에 더하여 불법영득의사가 있어야만 성립됩니다. 예를 들어, 국책과제분쟁에서 용도 외 사용으로서 연구비 유용에 해당하더라도 불법영득의사를 부정할 수 있다면 횡령에 해당하지 않습니다.

용도 외 사용의 경우에도 그 불법영득의사를 부정하여 횡령죄 책임을 부인한 사례로 대법원 2017. 2. 15. 선고 2013도14777 판결을 살펴보겠습니다.

1. 사안 – 용도 외 사용

아파트 특별수선충당금(지정 용도)을 다른 용도인 구조진단 견적비 및 손해배상청구소송의 변호사 선임료로 사용하여 용도 외 사용에 해당합니다. 원심은 입주자대표회장에게 업무상 횡령죄를 인정하였으나 대법원은 불법영득의사가 인정되지 않는다는 이유로 무죄취지로 원심 판결을 파기환송하였습니다.

2. 대법원 판결 요지

횡령죄에서 불법영득의 의사는 타인의 재물을 보관하는 자가 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 권한 없이 재물을 자기의 소유인 것처럼 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미하므로, 보관자가 자기 또는 제3자의 이익을 위한 것이 아니라 소유자의 이익을 위하여 이를 처분한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 불법영득의 의사를 인정할 수 없다.

위와 같은 불법영득의 의사는 내심의 의사에 속하여 피고인이 이를 부인하는 경우, 이러한 주관적 요소로 되는 사실은 사물의 성질상 그와 상당한 관련이 있는 간접사실 또는 정황사실을 증명하는 방법에 의하여 증명할 수밖에 없다. 불법영득의사를 실현하는 행위로서의 횡령행위가 있다는 사실은 검사가 증명하여야 하고, 그 증명은 법관으로 하여금 합리적인 의심을 할 여지가 없을 정도의 확신을 생기게 하는 증명력을 가진 엄격한 증거에 의하여야 한다. 이와 같은 증거가 없다면 설령 피고인에게 유죄의 의심이 간다 하더라도 피고인의 이익으로 판단할 수밖에 없다.

갑 아파트의 입주자대표회의 회장인 피고인이, 일반 관리비와 별도로 입주자대표회의 명의 계좌에 적립·관리되는 특별수선충당금을 아파트 구조진단 견적비 및 시공사인 을 주식회사에 대한 손해배상청구소송의 변호사 선임료로 사용함으로써 아파트 관리규약에 의하여 정하여진 용도 외에 사용하였다고 하여 업무상횡령으로 기소된 사안에서, 특별수선충당금은 갑 아파트의 주요시설 교체 및 보수를 위하여 별도로 적립한 자금으로 원칙적으로 그 범위 내에서 사용하도록 용도가 제한된 자금이나, 당시에는 특별수선충당금의 용도 외 사용이 관리규약에 의해서만 제한되고 있었던 점, 피고인이 구분소유자들 또는 입주민들로부터 포괄적인 동의를 얻어 특별수선충당금을 위탁의 취지에 부합하는 용도에 사용한 것으로 볼 여지가 있는 점 등 제반 사정을 종합하면, 피고인이 특별수선충당금을 위와 같이 지출한 것이 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 자기의 소유인 것처럼 처분하였다고 단정하기 어려우므로, 피고인의 불법영득의사를 인정한 원심판결에 업무상횡령죄의 불법영득의사에 관한 법리오해의 잘못이 있다.

3. 실무적 포인트

횡령죄 성립요건인 불법영득의사는 타인의 재물을 보관하는 자가 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 권한 없이 그 재물을 자기의 소유인 것처럼 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미합니다. 따라서 자기 또는 제3자의 이익을 위한 것이 아니라 그 소유자의 이익을 위하여 이를 처분한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 불법영득의 의사를 인정할 수 없습니다.

대법원은 특별수선충당금은 사용 용도가 엄격히 제한되어 있어 용도 외 사용이 횡령에 해당할 수 있지만, 입주자대표회의 회장이 본인이나 제3자의 이익을 위해 사용한 것이 아니라 특별수선충당금을 입주자의 이익을 위해 사용하는 것이라고 인식하면서 변호사보수와 소송비용조로 사용했을 가능성이 있다고 보았습니다.

동일한 용도 외 사용의 사안에서 항소심 재판부는 횡령죄를 인정한데 반해, 대법원은 불법영득의사를 부정하고 횡령 책임을 불인정한 것입니다. 횡령죄에서 불법영득의사 판단이 매우 어려운 문제임을 잘 보여주는 사례입니다. 해당 분야의 전문성과 경험이 풍부한 법률전문가의 도움이 필요할 것입니다.

또한, 업무상 횡령죄에서 불법영득의사 뿐만 아니라 횡령금액도 매우 중요합니다. 횡령이 인정된 경우 처벌의 수준이 횡령금액에 따라 정해지기 때문입니다. 횡령 책임이 인정될 경우 용도 외 사용에 대한 배경, 비난가능성 정도, 사후적 피해회복, 진지한 반성 등 감경요소를 적극적으로 제출해야 할 것입니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 연구개발비 용도 외 사용, 연구비 유용 횡령죄 요건인 불법영득의사 판단기준 대법원 2017. 2. 15. 선고 2013도14777 판결.pdf

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1. 사안의 개요

요양병원을 운영하다 폐업한 후 보건복지부 현지조사를 거부한 의사에게 복지부에서 등기우편으로 업무정지처분 사전통지서 발송함. 그러나 당사자 의사는 업무정지처분 사전통지서 받은 적 없다고 주장. 송달사실 입증하지 못함.

당사자 의사는 사전통지서를 받지 못해 의견제출 기회를 부여 받지 못한 것이므로, 그 다음 단계의 복지부장관이 한 업무정지 처분은 절차상 하자가 있어 위법한 행정처분으로서 취소되어 한다고 주장한 소송.

2. 판결요지  

"행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 미리 '처분의 제목', '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거' 등을 사전통지 하거나 의견제출 기회를 주지 않았다면 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 그 처분은 위법하다.

보건복지부는 A씨에게 요양기관 업무정지 처분이라는 침해적 행정처분을 하는 과정에서 당연히 사전통지를 하고 의견제출 기회를 부여했어야 한다. 보건복지부가 A씨 측에 사전통지서를 등기우편으로 발송한 사실이 인정되나 그와 같은 발송 사실만으로는 사전통지서가 A씨에 송달됐다고 인정하기 부족하고 A씨가 사전통지서를 수령했음을 인정할 객관적 증거도 없다.

KASAN_[행정소송] 행정처분의 사전통지 발송 but 당사자에게 송달되었다는 증명 없음 다음 단계의 제재처분 위법함 서울행정법원 2017구합86828 판결.pdf

국책과제, 국가연구개발사업 과정에서 발생하는 법적 분쟁을 해결하는 소송절차 등은 복잡합니다. 행정소송을 제기해야 하는지 민사소송을 제기해야 하는지 명확하게 판단하기 어려운 경우도 있습니다. 제소기한 등을 고려하여 최대한 안전한 방안을 강구하는 것이 바람직할 것입니다.

국책과제의 사업비, 국가연구개발사업의 연구개발비 정산에 관한 법적 분쟁은 원칙적으로 행정소송이 아니라 민사소송 대상입니다. 예를 들어 ‘정밀정산에 따라 부당집행한 금액을 국고에 반납해 달라는 취지의 정산통보’, 그 후속 “납입고지” 등을 다투는 소송은 행정소송이 아니라 민사소송으로 해야 합니다. 원칙적으로 협약에 따른 법적 분쟁이 때문입니다. 최근에 나온 서울행정법원 판결을 참고로 소개합니다.

1. 행정소송 대상 – 처분성 판단 법리 

"행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 • 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위, 주체 • 내용 • 형식 • 절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련된 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2013두8806 판결 등 참조)."

행정소송으로 할 것인지를 단순하게 판단하거나 쉽게 단정할 수 없다는 의미입니다. 구체적 사정을 종합적으로 잘 살펴 공권력의 행사인지 여부로 판단해야 합니다. 따라서 국책과제 사업비, 연구개발비 정산에 관한 분쟁은 모두 민사소송으로 해결해야 한다고 단정하면 성급합니다. 구체적 상황을 따져 보아야 할 것이지만, 원칙적으로 대부분 사례는 협약적용 문제로서 민사소송 대상이라는 의미입니다.

2. 정산금 납입고지 및 통지의 법적 성격

KASAN_[국책과제분쟁] 국책과제, 국가연구개발사업에서 사업비, 연구개발비의 정산 관련 분쟁은 행정소송 아닌 민사소송 대상 서울행정법원 2018. 5. 4. 선고 2017구합75576 판결.pdf

서울행정법원 2018. 5. 4. 선고 2017구합75576 판결.pdf

1. 사업계획 변경절차 및 실무상 쟁점

최초 사업계획서 기재대로 잘 진행되지 않는 경우 사업계획 변경여부가 문제됩니다. 사업계획서 변경은 협약변경에 해당하므로 실무상 매우 중요합니다. 통상 다음과 같이 전문기관의 사전 승인을 요건으로 정하고 있습니다.

사전 승인을 반드시 서면으로 받아야 한다는 규정은 없습니다. 평가회의, 대책회의 등 회의 석상에서 구두로 논의된 사항, 전문기관 담당자와 전화로 협의한 사항, 또는 이메일 등으로 주고 받은 사항 등이 사업계획의 변경으로 인정되는지 쟁점입니다. 입증의 문제에 해당하지만, 구체적 사안에서 연구책임자가 주장하는 사업변경으로 인정된 사례는 거의 없습니다. 판결사안도 마찬가지로 법원은 다음과 같이 사업계획의 변경으로 인정하지 않았습니다.

2. 주관연구기관의 주장요지

3. 서울행정법원 판단요지

즉, 사업계획서, 평가회의 종합검토의견 등 공적 서류에는 변경내용 및 승인에 관련된 내용이 전혀 없다는 점을 중시한 것입니다.

4. 실무적 포인트

(1) 국가연구개발사업의 성공, 실패여부는 사업사업계획서 기재내용 기준으로 평가하여 판단함

(2) 사업의 진행 중 연구개발내용의 변경이나 평가항목의 변경 등은 전담기관의 사전 승인을 받아야 한다고 규정.

(3) 관련 법령이나 협약서에 사업계획의 변경을 반드시 서면으로 승인 받아야 한다는 규정은 없음. 그러나 실무상 변경 승인 서면이 없는 경우 대부분 변경 승인으로 인정하지 않음

(4) 회의석상의 논의사항, 전문기관 담당자와 협의사항 정도로는 사업계획의 변경이나 평가항목의 변경에 관한 전문기관의 사전 승인으로 인정되지 않음.    

첨부: 서울행정법원 2018. 4. 20. 선고 2017구합69748 판결

KASAN_[국책과제분쟁] 국책과제 진행 중 보완대책회의에 따라 사업계획 변경 여부 쟁점 전담기관의 승인 서면 없음 사업계획 변경 불인정 서울행정법원 2018. 4. 20. 선고 2017구합69748 판결.pdf

서울행정법원 2018. 4. 20. 선고 2017구합69748 판결.pdf

1. 중복성 평가위원회 심의 결과       

2. 판결요지

3. 실무적 포인트

 (1) 사업계획서 기재내용을 기준으로 중복성 판단

 (2) 검토대상 2개의 과제 내용이 완전히 동일할 것을 요구하지 않음 + 일부분 중복되는 경우에도 후행 과제를 중복과제로 판단함  

 (3) 선행 과제의 결과물을 전제로 하는 후행 과제에서 선행 과제 결과를 후행 과제의 전제 사실이 아닌 과제의 중간 과정으로 기재한 한 경우, 그 중간 과정도 후행 과제의 내용에 해당하므로 그 부분이 일부 중복되어 중복 과제로 판단함.

첨부: 대전지방법원 2018. 3. 28. 선고 2017구합101736 판결 

KASAN_[국책과제분쟁] 연속된 과제의 중복성 판단기준 후행 과제의 중복성 인정 사례 대전지방법원 2018. 3. 28. 선고 2017구합101736 판결.pdf

대전지방법원 2018. 3. 28. 선고 2017구합101736 판결.pdf

국책과제, 국가연구개발사업 관련 법규정과 제도는 상당히 복잡할 뿐만 아니라 허점도 많습니다. 연구개발과제를 성공적으로 마친 후 주관기관이나 참여기관이 납부해야 할 기술료에 관련된 규정도 마찬가지입니다. 이미 여러 차례 개정되어 적용법령을 찾기도 어려울 뿐만 아니라 각 과제의 적용법률과 해당 부처에 따라 그 구체적 내용도 차이가 있기 때문에 변호사와 같은 법률전문가도 정확하게 파악하기 쉽지 않습니다. 실무상 문제가 있을 때에는 과제 협약서 뿐만 아니라 적용 법령 및 하위 규정까지 모두 확인하는 꼼꼼한 일처리가 필요합니다.

국책과제 기술료 분쟁에 관한 중요한 항소심 판결을 소개합니다. 분쟁사안은 산자부 산기평의 국가연구개발사업에서 비영리기관 대학산학협력단은 주관기관으로, 제약회사는 영리기관 참여기관으로서 국책과제를 성공적으로 종료하였습니다. 그 다음 주관기관 대학산학협력단에서 영리기업 참여기관에 대해 실시계약체결 및 기술료 납부를 요구하자, 참여기관에서는 사업상 이유로 산단에서 실시계약을 위해 제시한 기술을 실시할 이유가 전혀 없다는 사정을 설명하면서 기술실시계약을 거절하였습니다. 추가 협의를 하였으나 최종적으로 기술실시계약은 체결되지 않았습니다.

위와 같이 국가연구개발사업을 협력하여 성공적으로 수행하였던 비영리기관 대학산학협력단과 영리기업 참여기관 사이에 어떤 사정으로 기술실시계약이 체결되지 못한 경우에도 영리기업 참여기관에게는 여전히 주관기관 산학협력단에 대한 기술료 납부의무가 있는지 문제된 사안입니다.

1심 법원은 위와 같은 경우에도 영리기업 참여기관의 기술료 납부의무는 인정된다고 판결하였습니다. 그러나 항소심 법원은 “산촉법과 시행령의 관계 규정, 협약서 규정의 문언과 내용에 비추어 볼 때, 기술개발사업의 결과를 사용, 양도, 대여 또는 수출하려고 하는 등 그 결과를 사용하거나 사용하게 하는 경우를 협약에 따른 기술료 납부의 정지조건으로 하고 있다고 봄이 타당한데, 위와 같이 실시계약이 체결되지 않은 경우 참여기관의 기술료 납부의무가 발생한 것으로 볼 수는 없다”고 판결하였습니다. 즉 기술실시계약체결이라는 정지조건이 충족되지 못했으므로 기술료 납부의무도 발생하지 않았다고 판단하였습니다. 이와 같은 이유로 항소심 법원은 ‘참여기관이 실시계약체결을 거절해도 여전히 기술료 납부의무가 있다는 취지’의 1심 판결을 취소하였습니다.

국책과제, 국가연구개발사업 분야에 중대한 영향을 미칠 수 있는 판결입니다. 항소심 재판부에서 정반대 결론의 1심 판결이유와 반대편에 선 주관기관 산학협력단의 주장을 모두 고려한 끝에 내린 판단이므로 항소심 판결이 현행 법령, 하위 규정 및 협약서 내용을 보다 정확하게 반영한 것으로 보입니다. 대법원에서 항소심 판결을 유지할 가능성이 높지만, 국가연구개발사업 관련 기술료 실무에 미치는 영향이 크다는 점에서 실제 어떤 방향의 대법원 판결이 나올지 그 귀추가 주목됩니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 국책과제, 국가연구개발사업 성공 종료 후 기술료 납부의무 발생 여부 및 시점.pdf

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국책과제, 국가연구개발사업의 사업비를 용도 외 사용으로 적발되면 (1) 참여제한 및 정부출연금 환수처분 등 행정적 제재처분, (2) 업무상 횡령이나 사기 혐의로 형사처벌, (3) 대학교 교수 또는 국가연구기관 연구원이라면 인사상 징계처분을 받게 됩니다. 말 그대로 엄중한 결과를 초래합니다. 대학교수에 대한 징계수위도 대부분의 경우 해임 또는 파면으로 심각합니다. 너무 가혹한 징계처분이라고 행정소송으로 다투어도 그 성공가능성은 상당히 낮습니다. 초반부터 사태의 심각성을 직시하고 신중하게 최선을 다해 방어해야 할 것입니다.

1. 징계 양정에 관한 재량 기준 - 대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두29540 판결

교육공무원에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡긴 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡긴 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다 할 것인데, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두16172 판결 등 참조).

2. 국립대학교 정교수 해임 - 대구지방법원 2016. 9. 30. 선고 2016구합201410 판결

감사원은 용도외사용 금액이 약 2억4천만원인 사안에서 정년까지 4년 정도 남은 국립대학교 정교수에 대해 최고 징계 수위인 파면을 요구했고, 징계위원회는 학문적 공적 등을 감안하여 징계수위를 낮추어 최종적으로 해임처분을 하였습니다.

당사자는 용도외사용 연구비를 모두 반납했고, 개인적으로 유용한 사실이 없고, 세계적 명성을 얻은 학자로서 불과 정년퇴직을 4년 앞두고 있다는 사정을 들어 위 해임처분이 너무 가혹한 징계라고 주장하는 행정소송을 제기했습니다. 그러나 법원은 폐습의 발본색원을 위해서라도 엄격한 제재가 필요하다는 이유를 들어 위 해임처분은 적법하다고 판결하였습니다.

3. 국립대학교 정교수 해임 - 대법원 2008. 11. 27. 선고 2008두15404 판결

인정사실 - 연구비 편취 금액: 합계 42,295,690원 + 리베이트 수령 금액: 고가구매계약의 대가로 15,000,000원

항소심 판결: 결론 - 해임처분은 재량권 일탈 남용으로 위법함.

판결이유- 원고 교수가 저지른 비위행위는 고도의 도덕성이 요구되는 교육자가 친지와 제자를 이용하거나 공문서를 허위로 작성하는 등의 방법으로 연구비를 편법으로 수령한 것으로서 그 비위행위의 내용이 결코 가볍지 아니하나, 원고가 국립대학교 연구비지출 관련 규정을 위반하여 허위의 영수증 등을 대학교에 제출하여 연구비를 지급받았다 하더라도 이로 인하여 대학교의 예산을 낭비하거나 대학교에 손실을 끼칠 가능성은 없는 점, 연구책임자인 원고가 실제 지출한 경비 이외의 인건비나 연구개발에 대한 공로금 등을 책정할 수 없을 뿐 아니라 연구를 수행하다 보면 영수증 처리가 곤란한 경비가 발생하는 사례가 많은 점, 대학교의 경우 이 사건 이외에 부당집행된 것으로 회수된 사례는 없고, 사용 잔액 반환 건도 그 사례 및 액수가 극히 미미하여 위탁연구계약시 체결된 연구용역비 전액을 연구책임자가 대부분 집행하고 있는 것이 현실인 점, 계약기간 내에 예산을 집행한 것으로 하여 연구비를 지급받기 위해 연구에 참여하지 않은 학생 명의로 인건비를 지급받거나 계약기간 후에도 소요되는 선박임차료를 사전에 집행하기 위해 원고의 형으로부터 선박임차료 명목의 허위의 영수증을 발급받는 등으로 책정된 연구비를 지급받은 사정이 인정되는 점, 원고가 편취한 것으로 공소제기 되어 유죄로 처벌받은 금액이 1억 8,000여만 원으로 결코 적지 아니하나 그 금액을 포함한 연구용역비는 발주자인 한국해양연구원이 과거의 연구용역 사례나 인근 외국의 연구용역 사례 등을 감안하여 사전에 결정한 연구비로서 일본의 유사 연구용역 사례에 비해 많은 비용절감을 하였고 그와 같은 연구용역비의 적정성과 타당성 및 연구용역결과에 대하여 발주자인 한국해양연구원으로부터 이의제기를 받은 적이 없고 오히려 연구용역 결과에 대하여는 한국해양연구원도 성공적으로 평가하고 있는 점, 원고는 이 사건 연구비 편취액으로 인정된 7,200여만 원 대부분을 대학원생 학비 보조금 또는 연구비나 연구실 운영비 등으로 사용한 것으로 보이고 감사원의 지적 이후 이를 전부 대학교에 반환한 점, 원고가 주식회사 케이티엠의 대표이사로부터 15,000,000원을 송금받은 것은 예산편성상 책정되지 아니한 애프터서비스 비용 충당을 위한 목적이었고 실제로 일부 금액을 음향급이기 1호, 2호의 애프터서비스 비용으로 사용한 점, 원고가 참여한 바다목장 조성 사업은 현재 그 효과가 나타나 국가경제에도 기여하고 있는 점, 2006년에는 원고가 고안한 ‘바다목장 음향급이장치의 제어시스템 및 그 제어방법’이라는 명칭의 발명을 대학교 산학협력단 이름으로 출원한 점, 원고는 28년간 대학교 교수로 재직하면서 국내 음향정보학계의 발전에 많은 공헌을 하였고 관련 논문을 저술하고 인재를 육성해 온 점 등 원고가 이 사건 비위행위에 이르게 된 경위, 비위행위 이후의 태도 및 정황, 연구용역의 실질적인 목적이 달성된 사정 등을 참작하여 보면, 피고가 원고를 파면에 버금가는 중징계인 해임에 처한 것은 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다.

대법원 판결요지: 결론 – 해임처분은 징계재량권의 일탈 남용에 해당하지 않음. 적법

판결이유 - 국가공무원법 제56조의 성실의무 및 같은 법 제61조 제1항의 청렴의무에 위배되어 같은 법 제78조 제1항 제1호, 제2호의 징계사유에 해당한다고 볼 것인데, 국립대학교에서 연구와 학생지도를 수행하는 교수인 원고에게는 직무의 성질상 강한 도덕성, 사명감과 청렴성의 유지가 요구되는 점에 비추어 보면, 원고가 이 사건 비위행위에 이르게 된 경위, 비위행위 이후의 태도 및 정황, 연구용역의 실질적인 목적이 달성된 사정 등 원심이 인정한 여러 가지 사정을 참작하더라도 원고에 대한 이 사건 해임처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃을 정도로 원고에게 지나치게 가혹하여 그 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이라고 할 수는 없다.

KASAN_[국책과제분쟁] 연구개발비의 용도 외 사용행위 적발 인사징계 수위 해임 또는 파면에 대한 행정소송 사례.pdf

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국가연구개발사업의 연구개발비를 용도 외 사용한 것으로 적발되어 그 제재조치로서 출연금 환수처분을 받고, 그 환수금액의 적정 범위를 다투는 행정소송을 하는 경우가 많습니다. 위 판결사안에서는 전담기관 산기평에서 출연금 전액환수 처분을 내렸고, 회사는 이에 불복하여 행정소송을 제기하였으나 패소한 것입니다.

국책연구과제 관련 분쟁은 적용법령과 하위 규정이 복잡합니다. 협약서 내용과 시기 등을 면밀하게 검토하여 적용법령 및 운영요령 등 하위규정을 정확하게 확인해야 합니다.

서울고등법원 판결을 살펴보면, 운영요령에서 '사업비를 타 용도로 일시 전용하여 사용한 경우(전용한 금액을 사업비 통장에 입금한 경우)'에 해당 금액의 30%만 환수한다고 규정하고 있는데, 여기서 '일시 전용'이란 사업비 통장에서 출금하여 다른 용도로 일시적으로 사용한 금액을 다시 사업비 통장에 입금하여 회복시킨 경우로서 일단 협약상 선관주의의무를 위배하여 원래 정해진 것과 다른 용도와 목적으로 사업비를 시용함으로써 사업비 결손의 위험이 발생하였으나 그 이후 다시 사업비 통장에 해당 금원을 입금함으로써 사업비의 적정한 집행에 별다른 문제가 없었던 경우라고 판결하였습니다.

본 사안에서 회사는 정부출연금을 다시 사업비 통장에 회복하지는 않았지만, 회사의 다른 보유자금으로 그 과제의 비용을 지출하였으므로, 정부출연금을 횡령한 것도 아니고 실질적으로 '일시 전용'과 같다고 주장하였습니다.

그러나 서울행정법원과 서울고등법원은 엄격하게 해석하였습니다. 즉, 이와 같은 경우를 '사업비 통장에 재입금한 경우'와 동일하게 평가할 수 없다고 할 것이고, 따라서 '일시 전용'의 경우 출연금의 30%만 환수하는 규정을 적용할 수 없고 전액 환수처분을 함이 타당하다고 판결하였습니다.

또한, 이와 같은 경우 '사업비 사용실적보고서 허위작성'을 동반하므로, '사업비 사용실적보고서 허위작성'이란 운영요령상 전액환수 사유에도 동시에 해당한다고 판시하였습니다.

결론적으로 회사는 관계법령과 운영요령상의 '사업비를 횡령하거나 유용한 경우' 및 '정당한 사유 없이 사업비 사용실적보고서를 허위로 작성한 경우'에 해당하여, 정부출연금 전액 환수라는 제재처분을 한 것은 적법하다고 판결하였습니다.

국가연구개발과제 정부출연금 전액환수라는 제재처분은 그 금액이 크고 회사에 미치는 영향이 중대합니다. 어떻게든 그 환수금액을 줄여보려는 목적으로 행정소송을 제기하는 경우가 많지만, 정당한 사유 또는 참작할 만한 구체적 사유가 없는 한 실무적으로 승소하기 어렵습니다.

정부 출연금의 사업비 목적 외 사용은 통장 및 회계기록상 적발하기 쉽고, 산기평 문제과제 관련 운영요령에 보듯 그 책임이 무겁습니다. 처음부터 관계 법령, 운영요령 등 하위규정, 협약서 내용을 잘 살펴보고 실무자가 규정 준수여부를 잘 챙기는 등 철저한 관리가 필요합니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 정부출연금 용도 외 사용 적발과 환수범위 서울고등법원 2015. 6. 18. 선고 2014나204918 판결.pdf

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1. 관련 법 조항 및 해석

서울고등법원 판결은 성실수행 but 실패 판정인 경우 참여제한과 사업비 환수 제재처분의 임의적 감면 사유로 해석합니다. 판결문을 인용하면 다음과 같습니다.     

“과학기술기본법 제11조의2 제1항 제1호는 ‘중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자 ∙ 연구원 또는 소속 임직원에 대하여 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있으며, 다만 연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 참여제한 기간과 사업비 환수액을 감면할 수 있다’고 규정하고 있다.

위 제재규정의 체계와 내용 등에 비추어 볼 때 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 실패한 연구개발과제로 결정된 경우에는 비록 연구개발을 성실하게 수행한 것으로 인정되더라도 위 규정에 따른 참여제한 및 출연금 환수 제재가 가능하고, 연구개발의 성실한 수행은 단지 임의적 감면 사유에 불과하다.”

2. 구체적 사안에 대한 적용

① 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제27조 제1항 제1호는 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 과제로 결정된 경우의 참여제한 기간을 ‘3년’으로 정하고 있고, 제11항 [별표 5] 제1호는 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 과제로 결정된 경우의 사업비 환수기준을 ‘해당 연도 출연금 전액 이내’로 정하고 있는데, 산학협력단이 연구개발을 성실하게 수행한 것으로 인정하여 과학기술기본법 제11조의2 제1항 단서에 따라 참여제한 기간을 ‘2년’, 사업비 환수금액을 ‘최종연도 정부출연금 70%’로 감경해 준 점, ② 이 사건 사업에 약 10년에 걸쳐 32,683,546,000원의 정부출연금이 지급되었음에도 최종목표인 산업화를 위한 신약 후보물질 및 신기술의 기술이전이 단 1건도 이루어지지 못하였고, 연구 성과를 다른 연구에 활용하기 위해 필요한 라이브러리 작업도 제대로 이루어 지지 않은 점, ③ 진흥원은 협력단의 연구개발결과에 대한 2011년 심층평가 이래 위와 같은 결과를 우려하여 협력단에 연구전략 및 연구체계 개선 등을 지속적으로 요청하였음에도 협력단은 지적된 문제를 제대로 해결하지 못하여 이후 사업연도에서 계속 낮은 평가를 받았고, 결국 이 사건 사업이 최종목표를 달성하지 못한 채 실패로 끝난 점, ④ 국가연구개발사업을 수주하여 거액의 정부출연금을 사용하고도 연구개발 결과가 극히 불량하여 연구개발과제가 실패로 끝난 경우 연구개발사업에 참여한 단체와 연구책임자에 대하여 제재를 가함으로써 국가연구개발사업의 적정한 수행과 정부출연금의 엄정한 집행을 도모해야 할 공익상의 필요가 큰 점, ⑤ 협력단에 대한 위 환수처분 금액은 산학협력단에 지급된 이 사건 사업 총 연구개발비의 약 4.47% 수준에 불과한 점, ⑥ 연구책임교수에 대한 위 참여제한처분은 2년간 국가연구개발사업에 참여하는 것을 제한하는 것일 뿐 그 밖의 연구활동 등 대학교수로서의 본연의 업무수행을 제한하는 것은 아닌 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익 목적이 그로 인하여 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하거나 재량권을 일탈 ∙ 남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없다.”

KASAN_[국책과제분쟁] 결과실패 but 성실수행 인정 사례 – 제재처분 임의적 감면사유 서울고등법원 2016. 12. 6. 선고 2016누37500 판결.pdf

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‘중소기업 기술혁신 촉진법’상 기술혁신촉진 지원사업에 참여한 중소기업자가 ‘연구개발과제를 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량하다’는 사유로 정부출연금 전액 환수 및 3년의 지원사업 참여제한 처분을 받은 사건에서, 연구개발 결과가 극히 불량하기는 하지만, 사업계획서와 협약의 내용, 사업추진의 구체적 경과 등에 비추어 그 과정을 불성실하게 수행하였다고 볼 수 없다는 이유로 정부출연금 전액 환수 및 3년의 지원사업 참여제한 처분이 위법하다고 본 대법원 판결

"중소기업 기술혁신 촉진법 제31조 및 제32조는 ‘연구개발의 결과가 매우 불량한 경우(제1호)’ 등을 기술혁신 촉진 지원사업의 참여제한 및 출연금 환수의 사유로 규정하면서, 그 구체적 제재사유 및 처분기준 등을 대통령령에 위임하고 있다. 그 위임에 따라 구 중소기업기술혁신 촉진법 시행령 제20조 및 제21조의 [별표 2]는, 기술혁신촉진 지원사업에 참여한 중소기업자 등이 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행함으로써 그 결과가 극히 불량한 경우(제1호 가목)’에는 3년 동안 위 지원사업의 참여제한 및 지급한 출연금의 전액 환수를, ‘연구개발과정은 성실하게 수행하였음에도 그 결과가 극히 불량한 경우(제1호 다목)’에는 출연금 환수 없이 1년 동안 위 지원사업의 참여제한을 각 규정(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)하고 있다.

위와 같은 참여제한 및 출연금 환수에 관한 법령의 규정 체계 및 내용, 불성실 연구수행 등에 대하여 제재를 가하도록 하는 규정을 둔 취지와 아울러 이 사건 시행령 조항이 연구결과가 극히 불량한 경우에도 그 연구개발과정 수행의 성실 여부에 따라 제재의 정도에 차이를 두고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 시행령 조항의 제재사유 중 ‘연구개발과정의 불성실 수행 여부’와 ‘연구결과의 극히 불량 여부’는 별도로 판단하여야 하고, 연구결과가 극히 불량하다는 점이 인정된다고 하여 연구개발과정의 불성실 수행이 추정되는 것은 아니다.

나아가 이 사건 시행령 조항에서 정한 ‘연구개발과정의 불성실 수행 여부’는 연구개발사업의 전제가 된 사업계획서의 내용, 사업추진의 구체적 경과, 사업의 기초가 된 협약의 위반 여부 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다. 이 때 연구개발과정이 여러 진행단계를 거쳐 순차적으로 이루어지는 경우에는 전체적인 연구개발의 진행 과정과 각 진행 단계간의 연계성 등을 고려하여야 할 것이다."

KASAN_[국책과제분쟁] 결과실패 But 성실수행 여부 판단 – 성실수행 인정 사례 정부출연금 전액 환수 3년 참여제한 처분 취소 대법원 2015. 4. 23. 선고 2014두47969 판결.pdf

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1. 관련 법 조항 및 해석

서울고등법원 판결은 성실수행 but 실패 판정인 경우 참여제한과 사업비 환수 제재처분의 임의적 감면 사유로 해석합니다. 판결문을 인용하면 다음과 같습니다.     

“과학기술기본법 제11조의2 제1항 제1호는 ‘중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자 ∙ 연구원 또는 소속 임직원에 대하여 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있으며, 다만 연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 참여제한 기간과 사업비 환수액을 감면할 수 있다’고 규정하고 있다.

위 제재규정의 체계와 내용 등에 비추어 볼 때 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 실패한 연구개발과제로 결정된 경우에는 비록 연구개발을 성실하게 수행한 것으로 인정되더라도 위 규정에 따른 참여제한 및 출연금 환수 제재가 가능하고, 연구개발의 성실한 수행은 단지 임의적 감면 사유에 불과하다.”

2. 구체적 사안에 대한 적용

① 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제27조 제1항 제1호는 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 과제로 결정된 경우의 참여제한 기간을 ‘3년’으로 정하고 있고, 제11항 [별표 5] 제1호는 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 과제로 결정된 경우의 사업비 환수기준을 ‘해당 연도 출연금 전액 이내’로 정하고 있는데, 산학협력단이 연구개발을 성실하게 수행한 것으로 인정하여 과학기술기본법 제11조의2 제1항 단서에 따라 참여제한 기간을 ‘2년’, 사업비 환수금액을 ‘최종연도 정부출연금 70%’로 감경해 준 점, ② 이 사건 사업에 약 10년에 걸쳐 32,683,546,000원의 정부출연금이 지급되었음에도 최종목표인 산업화를 위한 신약 후보물질 및 신기술의 기술이전이 단 1건도 이루어지지 못하였고, 연구 성과를 다른 연구에 활용하기 위해 필요한 라이브러리 작업도 제대로 이루어 지지 않은 점, ③ 진흥원은 협력단의 연구개발결과에 대한 2011년 심층평가 이래 위와 같은 결과를 우려하여 협력단에 연구전략 및 연구체계 개선 등을 지속적으로 요청하였음에도 협력단은 지적된 문제를 제대로 해결하지 못하여 이후 사업연도에서 계속 낮은 평가를 받았고, 결국 이 사건 사업이 최종목표를 달성하지 못한 채 실패로 끝난 점, ④ 국가연구개발사업을 수주하여 거액의 정부출연금을 사용하고도 연구개발 결과가 극히 불량하여 연구개발과제가 실패로 끝난 경우 연구개발사업에 참여한 단체와 연구책임자에 대하여 제재를 가함으로써 국가연구개발사업의 적정한 수행과 정부출연금의 엄정한 집행을 도모해야 할 공익상의 필요가 큰 점, ⑤ 협력단에 대한 위 환수처분 금액은 산학협력단에 지급된 이 사건 사업 총 연구개발비의 약 4.47% 수준에 불과한 점, ⑥ 연구책임교수에 대한 위 참여제한처분은 2년간 국가연구개발사업에 참여하는 것을 제한하는 것일 뿐 그 밖의 연구활동 등 대학교수로서의 본연의 업무수행을 제한하는 것은 아닌 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익 목적이 그로 인하여 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하거나 재량권을 일탈 ∙ 남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없다.”

KASAN_[국책과제분쟁] 결과실패 but 성실수행 인정 사례 – 제재처분 임의적 감면사유 서울고등법원 2016. 12. 6. 선고 2016누37500 판결.pdf

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1. 행정적 제제처분과 무죄추정 원칙 적용여부

헌법 제27조 4항 "형사피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정한다." 형사법과 마찬가지로 행정적 제제처분에도 책임확정 전까지 무죄추정 원칙이 적용되는지 문제됩니다.

제약회사 불법 리베이트 수수혐의로 복지부에서 의사면허 자격정지 제재처분을 하고, 리베이트 관련 행정소송 판결이 확정되기 전 행정적 제재처분은 무죄추정 원칙에 위반된다고 주장하는 헌법소송이 진행 중인데, 이직 헌법재판소 결정은 나오지 않았습니다.

그런데 학설과 판례는 무죄추정 원칙은 행정법 분야에 적용되는 않는다는 것이 입장입니다. 학설은 ‘판결 전 복지부의 행정처분은 무죄추정의 원칙에 적용되지 않는다. 무죄추정의 원칙은 형사처벌 대상자에게만 적용되며 재판 중이더라도 공정력과 집행력은 인정하고 있다. 공정력과 집행력을 인정함에 따라 행정제재도 인정하고 있다.'라는 입장입니다.

헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 결정도 "행정소송에 관한 판결이 확정되기 전에 행정청의 처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정하는 것은 징계부가금에 국한되는 것이 아니라 우리 행정법체계에서 일반적으로 채택되고 있는 것이므로, 징계부가금 부과처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정한다고 하여 이를 확정판결 전의 형벌집행과 같은 것으로 보아 곧바로 무죄추정원칙에 위배된다고 할 수 없다."고 밝혔습니다.

따라서, 행정청은 판결 확정 전이더라도 위법행위에 대해 참여제한, 사업부 환수, 과징금부과 등 행정적 제재처분을 집행하더라도 위법하다고 단정할 수 없습니다.

2. 행정적 제재처분과 타 과제에 대한 영향

적발된 위법행위 해당 과제는 물론 위법행위와 무관한 진행 중인 다른 과제에 대한 참여제한 등 제재처분을 할 수 있는지가 문제됩니다. 무죄추정 원칙이 적용되지 않더라도 실제 위법행위와 관련 없는 타 과제에 대해서 과도한 제재를 하는 것은 비례의 원칙에 반하는 위법한 처분인지 문제됩니다.

과학기술기본법의 주무부처인 미래창조과학부에서 2016년 공표한 "국가연구개발사업 제재조치 매뉴얼"에서 관련 부분은 인용하면 다음과 같습니다. 핵심 포인트는, (1) 참여제한 제재처분을 받으면 신규사업에 참여할 수 없고, 진행 중 과제에는 영향을 주지 않는다는 것이고, (2) 다만 참여제한 제재처분이 확정된 경우 진행 중인 과제의 협약을 해약할 수 있다는 것입니다.

물론 미래창조과학부 규정을 타 부처의 국가과제에 직접 적용할 수 없습니다. 그러나, 최근 정부에서 국가연구개발과제 관련 규정의 통일화, 표준화 작업을 진행하고 있다는 점, 최상위법 과학기술기본법 소관부처로서 최상위법에 근거를 둔 미래창조과학부 규정이라는 점을 고려하면 타 부처 국책사업에도 적용함이 타당할 것입니다.

다만, 특정 법령과 규정에서 진행 중인 타 과제에 대한 참여제한까지 규정하였다면 그 규정에 따라야 합니다. 이 경우에는 해당 규정이나 하위 법령이 상위법과 저촉되는지 여부, 진행 중인 과제의 참여제한 처분이 비례원칙에 위반되는지 여부 등이 쟁점이 될 것입니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 참여제한 제재처분과 진행 중인 다른 과제 미치는 영향 당사자의 불복 및 행정소송 중 무죄추정의 원칙 적용 여부 다른 과제에 참여제한과 비례의 원칙 위반 여부.pdf

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국책과제, 국가연구개발사업 과정에서 발생하는 법적 분쟁을 해결하는 소송절차 등은 복잡합니다. 가능하면 안전한 방안을 강구하는 것이 바람직할 것입니다. 국책과제의 사업비, 국가연구개발사업의 연구개발비 정산에 관한 법적 분쟁은 원칙적으로 행정소송이 아니라 민사소송 대상입니다. 원칙적으로 협약에 따른 법적 분쟁이 때문입니다.

1.    행정소송 대상 – 처분성 판단 법리 

"행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 • 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위, 주체 • 내용 • 형식 • 절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련된 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2013두8806 판결 등 참조)."

행정소송으로 할 것인지를 단순하게 판단하거나 쉽게 단정할 수 없다는 의미입니다. 구체적 사정을 종합적으로 잘 살펴 공권력의 행사인지 여부로 판단해야 합니다. 따라서 국책과제 사업비, 연구개발비 정산에 관한 분쟁은 모두 민사소송으로 해결해야 한다고 단정하면 성급합니다. 구체적 상황을 따져 보아야 할 것이지만, 원칙적으로 대부분 사례는 협약적용 문제로서 민사소송 대상이라는 의미입니다.

2.    연구개발비 정산분쟁 – 협약 당사자 사이의 민사문제

"협약은 전문기관과 연구기관이 대등한 지위에서 그 의사표시의 합치로 체결한 계약이라고 할 것이고, 이 사건 협약 당사자인 원고가 연구개발비 사용액을 증빙하지 못한 경우의 효과는 전적으로 이 사건 협약이 정한 바에 따라 정해지는 것일 뿐 달리 그 효과 또는 이에 수반되는 행정상의 제재 등에 관하여 공법상 아무런 규정이 없으므로, 전문기관이 한 연구개발비 정산통지는 대등한 당사자의 지위에서 이 사건 협약에 따라 계약상대방인 원고에게 계약상 의무인 정산금 반환을 최고한 것에 불과하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행한 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 위 정산금 반환통지가 행정처분에 해당함을 전체로 그 취소를 구하는 행정소송은 부적법하다." 본안심리에 들어가지 않고 사건을 소각하로 종결합니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 국책과제, 국가연구개발사업애서 사업비, 연구개발비의 정산 관련 분쟁은 행정소송 아닌 민사소송 대상 서울행정법원 2016. 2. 4. 선고 2015구합58645 판결.pdf

행정소송에서 그 청구대상 기관과 소송대상 행정처분을 특정하는 것이 쉽지 않습니다. 언뜻 보면 특별히 문제될 것 없어 보이지만, 최종적 제재처분이 아니라 중간평가에 따른 중도적, 잠정적 연구중단 조치와 연구비 집행중지 조치 그 자체를 행정소송의 대상으로 할 수 있는지 여부에 대해 판단이 엇갈린 사안입니다.

최종 제재처분을 대상으로 행정소송을 할 수 있습니다. 만약, 위와 같이 연구중단 및 연구비 집행중지 통지를 대상으로 한 행정소송을 제기한 탓에 그 최종 제재조치에 대한 행정소송 제소기한을 넘긴 상황이라면, 실제 행정소송을 담당하는 변호사에게는 매우 중요한 문제가 되는 쟁점입니다.

서울고등법원은 중간평가 후 통지한 연구중단 조치와 연구비 집행중지 조치는 중도적, 잠정적 통지로 행정소송(항고소송)의 대상이 되지 않는다고 판결하였습니다. 그러나, 대법원은 행정소송의 대상인 된다는 입장에서 원심을 파기 환송하는 판결을 하였습니다. 대법원 판결이유 요지는 다음과 같습니다.

"국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제17조 제1항 제2호, 제11조 제2항에 따른 연구개발 중단 조치와 연구비의 집행중지 조치는 행정청이 최종적으로 협약의 해약 여부를 결정하기 전까지 일단 주관연구기관의 연구개발과 연구비 사용을 중지시킴으로써 연구비환수 등 해약에 따른 후속 조치의 실효성을 확보하기 위한 잠정적, 임시적인 조치이므로 이러한 조치를 할 수 있는 권한은 협약을 체결한 행정청에게 부여되는 것이 그 성질에 부합한다.

따라서 국가연구개발사업규정에 따라 전문기관의 장이 한 연구개발 중단 조치와 연구비 집행중지 조치는 연구개발을 중단하고 기 지급된 연구비를 더 이상 사용하지 말아야 할 공법상 의무를 부과하는 것이고, 연구개발 중단 조치는 협약의 해약 요건에도 해당하며, 이러한 조치가 있은 후에는 주관연구기관이 연구개발을 계속 하더라도 그에 사용된 연구비는 환수 또는 반환 대상이 되므로, 이 사건 각 조치는 원고들의 권리, 의무에 직접적인 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다."

실무적으로, 중간평가에 따른 중도적, 잠정적 연구중단 조치와 연구비 집행중지 조치에 대해 행정소송을 제기하면서 효력정지(집행정지)신청을 할 수 있는지 여부가 중대한 의미를 갖습니다. 왜냐하면, 중간평가에 따른 연구중단 및 연구비 집행중지 조치에 대해 이의를 제기하더라도 최종 결론까지 상당한 시일이 걸리는데, 그동안 연구를 계속하면서 다툴 수 있는지, 아니면 일단 연구를 중단한 상태에서 다투어야 하는지를 결정하기 때문입니다. 특히 대학교수의 경우 국책과제 연구의 즉시 중단 및 연구비 집행중지 여부는 연구실험실 운영뿐만 아니라 참여연구원 대학원생의 졸업여부 등에 지대한 미치는 영향을 미치는 사항입니다.

따라서, 중간평가에 따른 연구중단 조치와 연구비 집행중지 조치에 대해 그 최종 처분이 나오기 전에 중도적 조치에 대해 즉각 행정소송과 효력정지(집행정지)신청을 제기할 수 있다면 연구중단 조치와 연구비 집행중지 조치의 집행정지를 통해 행정소송 본안사건의 1심 판결이 나오는데 필요한 기간, 즉 최소한 몇 개월 내지 약 1년 동안 연구를 계속할 수 있는 기회를 얻을 수도 있습니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 국책과제, 국가연구개발사업의 중간평가 결과 연구중단조치, 연구비 집행중지조치 최종평가 아닌 중간평가 대상 행정소송 인정 대법원 2015. 12. 24. 선고 2015두264 판결.pdf

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업무상 횡령죄는 10년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금, 단순 횡령죄의 경우는 5년 이하의 징역이나 1500만 원 이하의 벌금으로 처벌될 수 있습니다. 용도가 지정된 돈을 다른 용도로 사용하는 경우 횡령이 문제됩니다. 형법상 횡령죄는 용도 외 사용이더라 여기에 더하여 불법영득의사가 있어야만 성립됩니다. 즉 용도 외 사용으로서 연구비 유용에 해당하더라도 불법영득의사를 부정할 수 있다면 횡령에는 해당하지 않는다는 의미입니다.

용도 외 사용의 경우에도 그 불법영득의사를 부정하여 횡령죄 책임을 부인한 사례로 대법원 2017. 2. 15. 선고 2013도14777 판결을 살펴보겠습니다.

1. 사안 – 용도 외 사용

아파트 특별수선충당금(지정 용도)을 다른 용도인 구조진단 견적비 및 손해배상청구소송의 변호사 선임료로 사용하여 용도 외 사용에 해당합니다. 원심은 입주자대표회장에게 업무상 횡령죄를 인정하였으나 대법원은 불법영득의사가 인정되지 않는다는 이유로 무죄취지로 원심 판결을 파기환송하였습니다.

2. 대법원 판결 요지

횡령죄에서 불법영득의 의사는 타인의 재물을 보관하는 자가 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 권한 없이 재물을 자기의 소유인 것처럼 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미하므로, 보관자가 자기 또는 제3자의 이익을 위한 것이 아니라 소유자의 이익을 위하여 이를 처분한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 불법영득의 의사를 인정할 수 없다.

위와 같은 불법영득의 의사는 내심의 의사에 속하여 피고인이 이를 부인하는 경우, 이러한 주관적 요소로 되는 사실은 사물의 성질상 그와 상당한 관련이 있는 간접사실 또는 정황사실을 증명하는 방법에 의하여 증명할 수밖에 없다. 불법영득의사를 실현하는 행위로서의 횡령행위가 있다는 사실은 검사가 증명하여야 하고, 그 증명은 법관으로 하여금 합리적인 의심을 할 여지가 없을 정도의 확신을 생기게 하는 증명력을 가진 엄격한 증거에 의하여야 한다. 이와 같은 증거가 없다면 설령 피고인에게 유죄의 의심이 간다 하더라도 피고인의 이익으로 판단할 수밖에 없다.

갑 아파트의 입주자대표회의 회장인 피고인이, 일반 관리비와 별도로 입주자대표회의 명의 계좌에 적립·관리되는 특별수선충당금을 아파트 구조진단 견적비 및 시공사인 을 주식회사에 대한 손해배상청구소송의 변호사 선임료로 사용함으로써 아파트 관리규약에 의하여 정하여진 용도 외에 사용하였다고 하여 업무상횡령으로 기소된 사안에서, 특별수선충당금은 갑 아파트의 주요시설 교체 및 보수를 위하여 별도로 적립한 자금으로 원칙적으로 그 범위 내에서 사용하도록 용도가 제한된 자금이나, 당시에는 특별수선충당금의 용도 외 사용이 관리규약에 의해서만 제한되고 있었던 점, 피고인이 구분소유자들 또는 입주민들로부터 포괄적인 동의를 얻어 특별수선충당금을 위탁의 취지에 부합하는 용도에 사용한 것으로 볼 여지가 있는 점 등 제반 사정을 종합하면, 피고인이 특별수선충당금을 위와 같이 지출한 것이 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 자기의 소유인 것처럼 처분하였다고 단정하기 어려우므로, 피고인의 불법영득의사를 인정한 원심판결에 업무상횡령죄의 불법영득의사에 관한 법리오해의 잘못이 있다.

3. 실무적 포인트

횡령죄 성립요건인 불법영득의사는 타인의 재물을 보관하는 자가 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 권한 없이 그 재물을 자기의 소유인 것처럼 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미합니다. 따라서 자기 또는 제3자의 이익을 위한 것이 아니라 그 소유자의 이익을 위하여 이를 처분한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 불법영득의 의사를 인정할 수 없습니다.

대법원은 특별수선충당금은 사용 용도가 엄격히 제한되어 있어 용도 외 사용이 횡령에 해당할 수 있지만, 입주자대표회의 회장이 본인이나 제3자의 이익을 위해 사용한 것이 아니라 특별수선충당금을 입주자의 이익을 위해 사용하는 것이라고 인식하면서 변호사보수와 소송비용조로 사용했을 가능성이 있다고 보았습니다.

동일한 용도 외 사용의 사안에서 항소심 재판부는 횡령죄를 인정한데 반해, 대법원은 불법영득의사를 부정하고 횡령 책임을 불인정한 것입니다. 횡령죄에서 불법영득의사 판단이 매우 어려운 문제임을 잘 보여주는 사례입니다. 해당 분야의 전문성과 경험이 풍부한 법률전문가의 도움이 필요할 것입니다.

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국책과제 연구원의 인건비를 회수하여 공동 관리하는 것은 위법합니다. 내부자 고발 등 어떤 계기로 적발되면 무거운 법적책임이 뒤따르게 됩니다. 그럼에도 대학연구실의 운영현실을 고려하면 연구비 공동관리가 필요한 때가 많습니다. 그와 같은 이유 때문에 현실적으로 연구비 공동관리 사례가 빈번합니다.

연구원 인건비 공동관리로 적발된 사안에서 그 책임을 면제받거나 감경된 사례를 볼 수 있습니다. 어떤 상황에서 무슨 이유로 면책한 것인지 그 배경을 설명한 판결문을 참고자료로 첨부합니다. 공부삼아 꼼꼼하게 살펴보시기 바랍니다.

서울행정법원 2017. 9. 29. 선고 2017구합59956 판결에서는 과제에서 지급된 비용과 인건비 지급 시기의 불일치 때문에 발생한 인건비 공동관리의 필요성을 인정하였습니다. 문제된 “과제의 연구에 투입된 연구원들에 대한 인건비가 지급되기 이전에도 위 연구인원들에게 해당 과제수행에 상응하는 인건비를 매월 지급하였고, 이후 연구비를 지급받아 종전에 지급한 인건비를 정산하거나 그 중 일부 금액을 공동으로 관리하고 있다가 인건비가 지급되지 않는 달의 인건비로 지급해주었다. 원고가 지급받은 연구비 중 인건비에 해당하는 금원은 과제에 투입된 각 연구인원들에게 매월 일정한 금액으로 입금되어 결과적으로 전액이 입금되었으므로 원고가 위 연구비를 용도 외로 사용하였다고 할 수 없고, 이 사건 각 환수처분 및 이 사건 참여제한처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다.

원고가 연구비 중 일부를 공동관리비로 운영한 것은 연구원들의 안정적인 생활을 돕기 위한 것으로서 공동관리 한 돈은 결과적으로 연구인원에게 모두 지급되어 원고가 연구와 무관하게 사용한 적이 없다. 그럼에도 불구하고 제재처분을 하였는 바 이는 원고가 향후 교수로서 연구 활동을 함에 있어 중대한 지장을 초래하는 것으로서 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다.”

다음으로 서울행정법원 2017. 8. 24. 선고 2016구합72471 판결은 연구비를 개인적 용도로 유용하거나 횡령한 것은 아니고 단지 편의상 공동관리한 경우로 그 비난가능성이 낮은 사례입니다. 서울행정법원은 형식적으로 연구비 공동관리 사안에 해당함에도 그 책임을 면제한 이유를 상세하게 설명하고 있습니다. 그 판결이유 중 중요부분을 인용하면 다음과 같습니다.

연구비 공동관리는 실무상 자주 문제되는 쟁점입니다. 판결사안은 연구원 인건비와 연구수당을 엄밀하게 구별하여, 연구수당의 경우 공동관리 금지 및 규율 대상이 아니라고 판결하였습니다. 실무적으로 중요한 의미가 있다고 생각합니다. 판결문을 참고자료로 첨부하고, 판결이유 중에서 해당부분을 아래와 같이 인용합니다.

판결요지 : “중앙행정기관의 장이 지급하는 연구개발비의 비목은 인건비 · 직접비 · 위탁연구개발비 및 간접비로 구성하며, 각 비목별 계상기준은 별표 2와 같다고 규정하고, 별표 2는 인건비의 세목으로 ‘내부인건비’와 ‘외부인건비’ 등을, 직접비의 세목으로 ‘연구수당’등을 각 규정하면서 비고 제3항에서 ‘외부인건비 중 대학 및 특정연구기관의 학생연구원에게 지급되는 인건비는 연구책임자가 공동관리해서는 안 된다’고 규정하고 있다.

이 사건 연구과제에 관한 주관연구책임자인 원고 B는 이 사건 연구과제에 관하여 피고로부터 지급받은 연구개발비 중 인건비가 이 사건 연구과제에 직접 참여하는 학생연구원들에게 지급되어 귀속되도록 관리할 책임이 있으므로, 위 인건비가 학생 연구원들에게 직접 귀속되지 아니하고 연구실의 공동경비 등으로 사용되게 한 경우 연구개발비를 용도 외로 사용한 경우에 해당한다. 또한 인건비를 공동관리하는 것은 이 사건 규정이 금지하고 있는 행위에 해당하여 사후적 · 결과적으로 그 공동관리된 돈이 학생연구원에게 지급되었는지 여부를 불문하고 그 공동관리 자체가 용도에 어긋나는 사용에 해당한다고 보아야 한다.

이 사건 규정이 인건비의 공동관리를 금지하는 취지는 책임연구원인 교수가 우월한 지위에서 인건비를 공동관리하여 이를 다른 용도로 전용함으로써 연구원에게 지급되어야 하는 인건비를 본래의 용도로 사용하지 않아 연구원의 최소한의 경제적 기반을 무너뜨리고 연구의욕을 저하시키는 것을 방지하는 데 있다.

그런데 해당 연구개발사업에 참여하는 연구원에 대한 고정적 급여의 성격을 갖는 ‘외부인건비’와 달리 ‘연구수당’은 직접비의 한 세목으로서 해당 연구개발과제 수행과 관련된 연구책임자 및 참여연구원의 보상금 · 장려금 지급을 위한 인센티브로서의 성격을 지니고, 이 사건 규정은 연구개발비의 비목을 인건비 · 직접비 · 위탁연구개발비 및 간접비로 명시적으로 구별하면서 그 문언상 외부인건비에 한하여 공동관리를 금지하고 있는바, 이러한 이 사건 규정의 내용 및 연구수당의 성격에 비추어 보면 연구수당은 인건비와 구별되는 것으로서 공동관리가 금지되는 금원이라 할 수 없다.”

첨부: 서울행정법원 2017. 11. 17. 선고 2016구합65862 판결

KASAN_[국책과제분쟁] 연구개발비 용도 외 사용 연구원 인건비 공동관리 금지 연구원 인건비 vs 연구수당 구별 서울행정법원 2017. 11. 17. 선고 2016구합65862 판결.pdf

서울행정법원 2016구합65862 판결.pdf

1. 실무상 자주 대두되는 쟁점 – “극히 불량” 해석

“연구결과가 극히 불량하여 실패”라는 법문상 표현을 어떻게 해석할 것인지는 어려운 문제입니다. 실패판정을 받더라도 “극히 불량”이란 표현이 포함된 통지서를 받으면 연구원들이 매우 실망하거나 격분하는 경우도 많습니다. 어떤 기준에서 “극히 불량”이라는 극히 자극적인 표현으로 평가한 것인지 도저히 동의할 수 없다고 말합니다. 행정소송으로 “극히 불량’이라는 표현이 포함된 법규정이 위헌 법률이라고 다툰 사례도 있습니다.

첨부한 판결에서는 “연구결과가 극히 불량하여 실패”라는 평가와 관련된 실무상 쟁점을 상세하게 판시하였습니다. 실무자들에게 좋은 참고자료입니다. 꼼꼼하게 읽어 보시기를 권합니다.

2. 서울행정법원 판결의 요지  

가. 기본 법리 – 판단기준

나. 구체적 적용

첨부: 서울행정법원 2018. 1. 12. 선고 2017구합67292 판결

KASAN_[국책과제분쟁] 연구결과 평가 관련 불명확 용어 해석 불량 실패 vs 극히 불량 실패 판단기준 – 정량평가 vs 정성평가 서울행정법원 2018. 1. 12. 선고 2017구합67292 판결.pdf서울행정법원 2017구합67292 판결.pdf

국책과제, 국가연구개발사업에서 연구개발비를 다른 용도로 사용한 사실이 적발되면 무거운 책임을 지게 됩니다. 이때 제재처분은 유용으로 판정된 금액이 사업비에서 차지하는 비중에 따라 달라집니다. 또한 금액이 5억원을 초과하는 경우라면 특경법 적용으로 가중 처벌될 수 있습니다.

첨부한 판결은 용도 외 사용으로 판단된 금액이 사업비에서 차지하는 비율을 정할 때 그 기준은 구체적 세부과제를 기준으로 하는 것이지 총괄 과제 비용을 기준으로 하는 것은 아니라고 밝히고 있습니다.

한편 연구비를 일시적으로 용도 외 사용한 후 반환한 경우, 소위 일시전용의 경우는 참여제한 제재처분의 감경사유에 해당합니다. 판결에서는 유용금액을 반환한 시기에 따라서 감경 여부가 달라진다고 판사하고 있습니다. 연구비 유용 적발 전에 자진하여 회복한 것이 아니라 연구비 유용으로 적발되어 형사재판을 받고 있는 도중에 형사공탁을 한 경우에는 감경할 수 없다고 판시하였습니다. 판결문 중 해당부분을 인용하면 다음과 같습니다. 1심 판결이지만 실무적으로 중요한 의미가 있다고 생각합니다.

첨부: 서울행정법원 2018. 2. 2. 선고 2017구합67254 판결

KASAN_[국책과제분쟁] 연구비 용도 외 사용 후 반환 - 적발 후 형사소송 중 유용 금액 공탁과 감경 여부 vs 일시전용과 비교 서울행정법원 2018. 2. 2. 선고 2017구합67254 판결.pdf

서울행정법원 2017구합67254 판결.pdf

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회사운영에 관한 실권이 없는 대표이사로서 명의상 대표이사, 소위 바지 사장이더라도 법적책임에서 자유롭지 않습니다. 회사의 오너는 따로 있어서 본인은 권한이 없다는 변명만으로 법적책임을 면할 수 없습니다.

국책과제, 국가연구개발사업에서도 마찬가지입니다. 사업협약서에서 서명 날인한 회사법인, 대표이사, 책임연구원 등은 그 계약에 따른 의무와 법적책임을 지는 것입니다. 실제로 회사의 운영자는 대주주 회장이고 그 지시에 따른 것뿐이라는 변명은 소용 없습니다.

예를 들어, 국가연구개발 사업비를 대주주 오너의 지시로 경영자금으로 사용한 결과 연구용도가 아닌 다른 용도로 사용한 것이므로 결과적으로 연구비 유용 및 횡령으로 적발된 사안에서, 그 대표이사, 책임연구원이 법적책임을 피하기는 어렵습니다.

일단 연구비를 다른 계좌로 인출하여 사용되었다면, 그 사용처와 사유에 대한 구체적이고 합당한 설명을 하지 못한다면 연구비 유용 및 횡령으로 추단됩니다.

유사한 사례를 들면, 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015다13386 판결에서 대표이사가 회사 돈을 인출하여 사용하고 그 인출사유와 금원의 사용처에 대한 납득할 만한 합리적인 설명을 하지 못하거나 그 사용처에 관한 증빙자료를 제시하지 못하고 있다면, 그가 불법영득의 의사로 회사의 금원을 개인적 용도로 사용한 것을 추단할 수 있다고 판시하였습니다. 인출한 대표이사가 그 사용에 관한 자료를 제출하여 횡령에 해당하지 않는다는 것을 입증할 책임이 있다는 의미입니다.

국책과제에서도 외부로 인출된 연구비의 사용관련 회계자료, 증빙자료를 모두 확인해야 합니다. 합당한 설명과 구체적 증빙자료를 제출하지 못하면 연구비 유용 및 횡령의 책임을 면하기 어렵습니다.

전액을 소명하지 못하더라도 최대한 소명해야 합니다. 연구비 용도 외 사용에 따른 유용 및 횡령에 대한 책임은 그 금액과 비중에 따라 제재처분과 형사처벌의 수위가 달라지기 때문입니다.

또한, 인출된 금원이 아니더라도 연구비 용도로 사용된 금원이 있다면 모두 확인해야 합니다. 비록 인출된 금원의 용도 외 사용 그 자체를 방어할 수 없겠지만, 다른 금원을 연구비로 대신 지출한 것이므로 소위 일시적 유용으로서 그 책임의 정도를 달리 평가할 수 있기 때문입니다. 사전 사후를 막론하고 연구과제에 지출된 비용을 모두 확인할 필요가 있습니다. 빈번하지는 않겠지만 소기업의 경우 개인돈을 사전에 사용하였고 나중에 그 돈을 회수한 것이라는 주장도 가능할 것입니다.

KASAN_[국책과제분쟁] 회사 오너인 대주주 지시로 연구비 용도 외 사용 명의상 대표이사의 책임.pdf

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1. 사안의 개요

경기과학기술진흥원은 경기도 과학기술진흥 조례에 따라 설립된 재단법인으로서 경기도 기술개발사업을 진행하면서 국가연구개발사업과 유사하게 주관기관, 참여기관에 대한 평가 및 제재조치 등을 하였습니다. 이에 주관기관 사업자가 불성실 실패 평가에 따른 도지원금 환수 및 참여제한을 내용으로 하는 제제처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기한 사안입니다.

2. 쟁점 및 법원 판단

전문기관의 주장: 행정처분이 아니라 공법상 계약에 따라 당사자 지위에서 하는 의사표시에 불과하고 공권력의 행사로서 처분에 해당하지 않고, 따라서 행정소송 중 항고소송의 대상이 될 수 없다고 주장합니다.

판결요지: 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않음. 행정소송은 부적법함. 소각하 판결

3. 판결이유  

행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 215. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

① 경기도 기술개발사업 과제 수행에 따른 도 지원금 출연을 위하여 체결된 이 사건 협약은 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당한다고 봄이 타당한 점, ② 운영요령은 경기도 과학기술진흥 조례 제8조에 의한 기술개발 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 사항을 정한 것으로서 그 규범적 성격은 경기도와 피고의 내부업무처리 규정에 불과한 것으로 보이는데, 운영요령 제38조는 구체적인 법령상의 위임근거가 없는 이상, 이 사건 협약에 의해 계약내용으로 편입됨으로써 원고에 대하여 규범적 효력이 미치게 되는 것으로 보아야 하는 점, ③ 피고는 이 사건 통보에서 운영요령 제38조를 관련규정으로 거시하면서 국가나 다른 지방자치단체가 실시하는 사업이 아닌 경기도 기술개발사업만으로 그 범위를 한정하여 참여를 제한하고 도 지원금을 환수함을 명시하였는데, 앞서 본 운영요령 제28조의 규범적 효력에 비추어 볼 때 위 통보는 결국 이 사건 협약에 기하여 행해진 공법상 계약에 기한 의사의 표명임이 분명하고, 이를 달리 처분으로 보아야 할 법리적 근거는 없는 점, ④ 또한 이 사건 통보에 따라 원고가 도 지원금을 반환하지 아니하는 경우 관련 법령상 강제징수 절차에 의한 환수장치가 별도로 마련되어 있지 아니하고, 민사소송 또는 공법상 당사자소송을 통해 집행권원을 확보하여야 하는 점, ⑤ 피고도 이 사건 협약에 의하여 도 지원금 환수 등의 조치를 하였을 뿐 법령상 근거에 기한 것은 아니라고 입장을 밝히고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 통보는 이 사건 협약에 기해 계약내용으로 편입된 운영요령 제38조에서 정하는 바에 따라 계약의 상대방인 원고를 일정기간 동안 경기도 기술개발사업에 참여시키지 않을 뿐만 아니라 도 지원금을 환수조치에 착수하겠는 뜻의 공법상 계약에 따른 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시에 불과하므로, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당된다고 할 수 없다.

따라서 원고가 민사소송 또는 공법상 당사자소송의 방법으로 이 사건 통보의 효력, 경기도 기술개발사업 참가 자격의 유무 등을 다루는 것은 별론으로 하고, 이 사건 소는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아닌 이 사건 통보를 대상으로 한 것이어서 부적법하다.

첨부: 수원지방법원 2018. 1. 23. 선고 2017구합60704 판결

KASAN_[국책과제분쟁] 지자체 산하 재단법인과 체결한 기술개발사업 과제 관련 분쟁 수원지방법원 2018. 1. 23. 선고 2017구합60704 판결.pdf

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1. 사안의 개요

산자부 공고 국가연구개발사업에서 전문기관은 한국에너지기술평가원(피고), 가천대학교 산학협력단(원고)은 과제의 총괄 주관기관, 3개의 세부과제 중 제1세부과제의 주관기관, 을 주식회사(영리회사)는 제2,3 세부과제의 주관기관

과제 종료 후 전문기관에서 을 주식회사(주관기관, 영리기업)과 참여기업으로부터 기술료 징수 착수 + 총괄 주관기관 가천대 산학협력단에서 비영리 주관기관에 관한 기술료 납부 면제를 근거로 기술료 반환청구 소송 제기

쟁점: 주관기관 대학교 산학협력단의 기술료 납부의무를 면제받을 수 있는 부분

2. 기술료 납부면제 규정 개정 경위

기술료 징수 및 관리에 관하 통합요령(산자부 고시) 2008. 5. 27. 개정으로 주관연구기관이 대학인 경우에는 전문기관에 대한 기술료 납부를 면제 + 2008. 12. 31. 개정으로 주관연구기관이 대학뿐만 아니라 공공연구기관 등 비영리법인인 경우 전문기관에 대한 기술료 납부 모두 면제

3. 대법원 판결요지

“비영리 주관기관이 전담기관에 납부할 기술료를 면제하고 이를 당해 연구과제개발에 참여한 연구원이나 기술이전·사업화에 기여한 자에 대한 성과보상금 등으로 사용하도록 함으로써 그 연구원 등의 기술개발의욕을 북돋우려는 위 각 규정의 취지에 비추어,

기술개발에 직접 기여함이 없이 단순히 세부주관기관의 세부과제를 행정적으로 관리하거나 지원하는 업무만을 담당한 총괄주관기관의 경우에는 위 기술료 면제규정의 적용대상에 포함되지 않는다.

대학 산학협력단은 총괄주관기관이자 제1세부과제의 세부주관기관으로 선정되었으나, 총괄주관기관으로서 수행하였다는 기술 표준 제안, 세부주관기관에 대한 구체적 연구개발 지시, 통합 테스트베드의 설치·운영 등은 모두 제1세부주관기관의 지위에서 행하였다고 봄이 상당한 점 등 그 판시와 같은 사정을 종합하여 보면,

대학 산학협력단이 전담기관에의 기술료 납부의무를 면제받을 수 있는 부분은 실제로 기술개발에 관여한 제1세부주관기관으로서의 업무에 한정되고, 그 이외 제2, 3세부과제의 행정적인 통합관리 등 총괄주관기관으로서의 업무는 이에 해당하지 아니한다.

한편, 산업자원부장관은 그 연구개발과제 성과물의 귀속과 관계없이 이 사건 총괄협약에 따라 주관기관으로부터 기술료를 징수할 수 있다.”

KASAN_[국책과제기술료분쟁] 국책과제, 국가연구개발사업의 총괄주관기관 세부주관기관인 2중적 지위 대학산학협력단의 기술료 면제범위 대법원 2016. 12. 27. 선고 2014다8226 판결.pdf

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-- 다른 전문기관의 국가연구개발사업에 대한 중복과제신청을 사기혐의로 기소한 검찰수사결과 보도자료 --

다른 정부부처의 국가 R&D 사업에서 동일, 유사한 내용의 국책과제 신청계획서를 중복 제출하면서 과제명칭과 일부 내용만 수정하는 방법으로 국책과제를 신청하여 동일 유사한 내용의 중복과제수행으로 정부출연금 연구비를 지원받은 것을 사기혐의로 기소하였습니다.

또한, 이미 개발한 기술을 가지고 국가 R&D 사업의 신규과제로 신청하여 수행한 경우에 대해서도 사기혐의를 적용하여 기소하였습니다. 모든 연구개발은 기존 기술내용을 바탕으로 더 나아가는 것이므로, 과제신청 당시 보유한 기술내용과 과제수행 내용의 차이점과 연구개발 포인트를 잘 구별하여 설명할 필요가 있습니다.

또한 검찰수사결과 보도자료에는 가공의 거래명세서, 허위세금계산서 등 증빙서류 위조, 거래업체를 통한 자금세탁 및 페이퍼컴퍼니 이용, 업체 상호간 연구비 허위집행 후 사후정산 등 다양한 방법이 적시되어 있습니다. 실물거래가 전혀 없는 가공거래처로 연구지원금이 입금되게 한 후 이를 차명계좌로 돌려받거나, 소액거래가 있는 거래처에 과대 계상된 연구지원금이 입금되도록 한 후 그 차액을 차명계좌로 몰래 회수하는 방법도 적발되었습니다.

첨부: 국가연구개발사업 비리사건 검찰 수사결과 보도자료

151218_보도자료(첨단기술_개발을_빙자한_RnD_분야_국가보조금_사기_사범_수사결과)-인천지검.pdf

151204_보도자료(환경_분야_국가_R&D_보조금_편취_사건_수사_결과)-서울서부지검.pdf

-- 국책과제, 국가연구개발사업에 대해 검찰수사결과 보도자료 -- 

최근 감사원이나 검찰에서 국책과제, 국가 R&D 사업에 관한 조사결과를 자주 발표합니다. 비슷한 발표내용이 반복되는 것처럼 보이지만 자세히 보면 그 수사범위와 처벌수위가 확대되는 경향을 알 수 있습니다. 처음부터 신중하고 철저한 대응이 필요합니다.

얼마 전 발표된 서울북부지검 보도자료를 참고로 첨부합니다. 사립대 교수 1명은 구속기소, 대학교수 8명과 회사대표를 포함하여 총 18명을 불구속 기소했다는 내용입니다.

국책과제 연구비를 용도 외 사용으로 적발되면 업무상 횡령죄, 업무상 배임죄, 사기죄에 해당할 수 있고, 통상 허위세금계산서 등 허위지출증빙자료까지 있으므로 사문서 위조죄 및 행사죄 등 복수의 범죄로 무거운 처벌을 받을 수 있습니다.

한편 검찰 관계자는 "국민의 혈세로 마련된 국가의 재정보조금이 꼭 필요한 곳에 사용될 수 있도록 관심을 갖고 지속적으로 수사할 것"이라고 말했다 합니다.

첨부: 국가연구개발사업 비리사건 수사결과 보도자료

160107_보도자료(RnD_국가보조금_편취_대학교수_비리_수사결과)-서울북부지검.pdf