(2)스마트제조혁신추진단 제재조치위원회 결정 – 공급기업에 대한 78과제의 정부지원 사업비 전액 약 32억원 환수 + 참여제한 234년 (= 3년 x 78) 통지
(3)공급기업에서 위 제재조치 통지의 위법 주장 및 취소를 청구하는 행정소송 제기
2.쟁점 – 행정소송 대상인 행정처분에 해당하는지 여부, 행정소송 중 당사자소송 대상인지, 아니면 민사소송 대상인지 여부
3.서울행정법원 판결 요지 – 행정처분성 부정, 행정소송 중 항고소송 대상 부정, 취소소송 청구는 부적법, 각하 판결
(1)이 사건 협약(스마트공장 MES 구축과제 협약)은 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당하고,
(1)이 사건 통보는 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시일 뿐, 이를 두고 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다.
(2)따라서 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
(3)판단기준 법리 - 행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 참조).
(4)이 사건 사업이나 그 사업 참여제한에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으며, 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 관하여 참여제한을 규정하고 있는 위 중소기업기술혁신법 제31조 제1항이 이 사건 사업에 적용 또는 유추적용 된다고 볼 수도 없다. 사업추진단에서 이 사건 협약 제13조 등에 따라 이 사건 사업에 대한 참여제한과 지급된 정부지원금을 반환할 것을 통보한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 각 협약이 정한 바에 따라 정해질 뿐, 달리 이 사건 각 협약이나 이 사건 사업에 대한 참여제한 및 환수통보에 관하여 구체적인 법령상 근거가 없다.
(5)이 사건 각 협약에는 관리지침 제35조, 제38조의 규정에 의한 사업비 환수 및 제재조치를 취할 수 있다고 명시(제18조 제2항)하여 이를 이 사건 각 협약 내용으로 하였다. 해당 규정에 협약 해약과 제재에 관한 조항이 있으나, 이는 중소기업벤처기업부의 내부규정에 불과하여 대외적 구속력이 없다.
(6)또한 이 사건 통보는 그 명의가 사업추진단장 명의로 기재되어 있으나, 추진단은 피고 기정원의 내부 부설기관에 불과하고 그 추진단장은 행정처분을 할 수 있는 행정청[행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 의하여 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체나 그 기관 또는 그 사인(행정절차법 제2조 제1호)]에 해당하지 않는다.
(7)원고들은 이 사건은 공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률(이하 ‘공공재정환수법’이라 한다)이 적용되어 이 사건 통보의정부지원금 환수 부분에 관하여 추가로 제재부가금이 부과·징수될 수 있고, 환수금과 제재부과금 등을 반환 또는 납부하지 않는 경우 국세체납의 예에 따라 징수될 수 있어 이 사건 통보는 국민의 권리의무에 직접 관계있는 행위를 개념징표로 하는 행정처분에 해당한다고 주장한다. 그러나 원고 회사가 이 사건 각 협약, 즉 공법상 계약관계에 근거하여 정부지원금을 받았고, 이 사건 통보 역시 이 사건 각 협약에 근거한 조치인바, 이는 공공재정환수법 제4조 제4호의 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 적용을 받는 사항과 그에 준하는 계약관계에 해당하는 사항”에 해당하여 공공재정환수법 적용이 제외된다.
(8)또한, 피고 기정원은 정부지원금을 반환받기 위하여 원고 회사를 상대로 채권가압류 등 민사상의 보전처분을 진행하고 사업비반환을 청구하는 민사소송을 제기하여 사법상 채권만을 행사하고 있고, 피고 진흥원은 공공재정환수법에 따른 강제징수 등의 조치를 취한 바 없으며, 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 한 집행이 이루어질 예정이라고 볼 만한 자료는 없다. 따라서 이 사건 통보의 정부지원금 환수 부분에 관하여 공공재정환수법이 적용된다는 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다.
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
2.공법상 계약에 관한 당사자소송 – 행정소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
3.공법상 당사자소송의 관할 – 행정법원
(1)행정소송법에 의하면, ① ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송은 ‘공법상 당사자 소송’이고(제2조 제1항 제1호, 제3조 제2호), ② 공법상 당사자 소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 하고(행정소송법 제39조), 제1심관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하되(행정소송법 제9조, 제40조), 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원이 관할한다[법원조직법 부칙(법률 제4765호, 1994. 7. 27) 제2조].
(2)행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조).
(2)스마트제조혁신추진단 제재조치위원회 결정 – 공급기업에 대한 78과제의 정부지원 사업비 전액 약 32억원 환수 + 참여제한 234년 (= 3년 x 78) 통지
(3)공급기업에서 위 제재조치 통지의 위법 주장 및 취소를 청구하는 행정소송 제기
2.쟁점 – 행정소송 대상인 행정처분에 해당하는지 여부, 행정소송 중 당사자소송 대상인지, 아니면 민사소송 대상인지 여부
3.서울행정법원 판결 요지 – 행정처분성 부정, 행정소송 중 항고소송 대상 부정, 취소소송 청구는 부적법, 각하 판결
(1)이 사건 협약(스마트공장 MES 구축과제 협약)은 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당하고,
(2)이 사건 통보는 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시일 뿐, 이를 두고 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다.
(3)따라서 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
(4)판단기준 법리 - 행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 참조).
(5)이 사건 사업이나 그 사업 참여제한에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으며, 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 관하여 참여제한을 규정하고 있는 위 중소기업기술혁신법 제31조 제1항이 이 사건 사업에 적용 또는 유추적용 된다고 볼 수도 없다. 사업추진단에서 이 사건 협약 제13조 등에 따라 이 사건 사업에 대한 참여제한과 지급된 정부지원금을 반환할 것을 통보한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 각 협약이 정한 바에 따라 정해질 뿐, 달리 이 사건 각 협약이나 이 사건 사업에 대한 참여제한 및 환수통보에 관하여 구체적인 법령상 근거가 없다.
(6)이 사건 각 협약에는 관리지침 제35조, 제38조의 규정에 의한 사업비 환수 및 제재조치를 취할 수 있다고 명시(제18조 제2항)하여 이를 이 사건 각 협약 내용으로 하였다. 해당 규정에 협약 해약과 제재에 관한 조항이 있으나, 이는 중소기업벤처기업부의 내부규정에 불과하여 대외적 구속력이 없다.
(7)또한 이 사건 통보는 그 명의가 사업추진단장 명의로 기재되어 있으나, 추진단은 피고 기정원의 내부 부설기관에 불과하고 그 추진단장은 행정처분을 할 수 있는 행정청[행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 의하여 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체나 그 기관 또는 그 사인(행정절차법 제2조 제1호)]에 해당하지 않는다.
(8)원고들은 이 사건은 공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률(이하 ‘공공재정환수법’이라 한다)이 적용되어 이 사건 통보의정부지원금 환수 부분에 관하여 추가로 제재부가금이 부과·징수될 수 있고, 환수금과 제재부과금 등을 반환 또는 납부하지 않는 경우 국세체납의 예에 따라 징수될 수 있어 이 사건 통보는 국민의 권리의무에 직접 관계있는 행위를 개념징표로 하는 행정처분에 해당한다고 주장한다. 그러나 원고 회사가 이 사건 각 협약, 즉 공법상 계약관계에 근거하여 정부지원금을 받았고, 이 사건 통보 역시 이 사건 각 협약에 근거한 조치인바, 이는 공공재정환수법 제4조 제4호의 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 적용을 받는 사항과 그에 준하는 계약관계에 해당하는 사항”에 해당하여 공공재정환수법 적용이 제외된다.
(9)또한, 피고 기정원은 정부지원금을 반환받기 위하여 원고 회사를 상대로 채권가압류 등 민사상의 보전처분을 진행하고 사업비반환을 청구하는 민사소송을 제기하여 사법상 채권만을 행사하고 있고, 피고 진흥원은 공공재정환수법에 따른 강제징수 등의 조치를 취한 바 없으며, 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 한 집행이 이루어질 예정이라고 볼 만한 자료는 없다. 따라서 이 사건 통보의 정부지원금 환수 부분에 관하여 공공재정환수법이 적용된다는 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다.
(1)행정소송법 제3조 제2호는 당사자소송을 ‘행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’이라고 규정하고 있다. 이 중 ‘행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계’는 처분 등에 의하여 발생·변경·소멸된 법률관계를, ‘그 밖에 공법상의 법률관계’는 처분 등을 원인으로 하지 않은 공법이 규율하는 법률관계를 의미한다.
(2)민사소송과 당사자소송은 양자 모두 당사자의 대등한 존재를 전제로 하고, 공권력 행사 자체를 다투는 것이 아니라는 점에서는 동일하다. 그러나 당사자소송은 그 대상인 법률관계가 공법상의 법률관계인데 반하여, 민사소송은 사법상의 법률관계를 그 대상으로 하는 점에서 구별된다.
(3)국가와 그 소속 경력직공무원인 군인 사이의 관계, 즉 군인의 근무관계는 사법상의 근로계약관계가 아닌 공법상의 근무관계에 해당하고, 그 근무관계의 주요한 내용 중 하나인 군인의 보수에 관한 법률관계는 공법상의 법률관계라고 보아야 한다(대법원 2013. 3. 28. 선고 2012다102629 판결 참조). 특히 군인사법 제52조 및 군인보수법 제2조 제2항은 군인의 보수에 관하여 법정주의를 채택하고 있고, 이 사건 처분에 따른 감봉도 군인사법 제48조 제4항 제2호에 따라 이루어진 점까지 고려하면, 이 사건 소 중 임금지급청구 부분은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송에 해당하여 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송의 절차에 따라야 한다.
(4)행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하다.
(5)따라서 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 1997. 5. 30. 선고 95다28960 판결 참조).
(6)행정소송 당사자소송의 실익- 이 사건을 민사소송이 아닌 행정소송법상의 당사자소송으로 처리하면 다음과 같은 실익을 얻을 수 있다. ① 개념적으로 공법과 사법을 구분하고 있는 우리 법체계와 논리적 정합성을 유지할 수 있다. ② 행정사건의 처리에 전문성을 갖추고 있는 행정법원 또는 각급 법원 행정부 소속 법관들의 심판을 받을 수 있다. ③ 당사자소송에는 관련 민사소송청구를 병합할 수 있지만 민사소송에는 관련 당사자소송청구를 병합할 수 없다(행정소송법 제10조, 제44조 제2항). ④ 당사자소송에는 행정청이 참가를 할 수 있지만 민사소송에서는 참가를 할 수 없다(행정소송법 제17조, 제44조 제1항). ⑤ 당사자소송에서는 직권심리주의가 적용될 수 있는 반면, 민사소송에서는 변론주의가 적용된다(행정소송법 제26조, 제44조 제1항). ⑥ 당사자소송의 판결의 기속력은 당해 행정주체 산하의 행정청에도 미치지만 민사소송에서는 소송당사자에게만 판결의 효력이 미칠 뿐이다(행정소송법 제30조 제1항, 제44조 제1항). ⑦ 당사자소송의 경우 소의 변경, 피고 경정의 경우에 제소기간준수의 소급효를 인정하고 있다(행정소송법 제14조, 제21조, 제42조, 제44조). ⑧ 행정심판기록의 제출명령제가 규정되어 있다(행정소송법 제25조, 제44조).
(2)스마트제조혁신추진단 제재조치위원회 결정 – 공급기업에 대한 78과제의 정부지원 사업비 전액 약 32억원 환수 + 참여제한 234년 (= 3년 x 78) 통지
(3)공급기업에서 위 제재조치 통지의 위법 주장 및 취소를 청구하는 행정소송 제기
2.쟁점 – 행정소송 대상인 행정처분에 해당하는지 여부, 행정소송 중 당사자소송 대상인지, 아니면 민사소송 대상인지 여부
3.서울행정법원 판결 요지 – 행정처분성 부정, 행정소송 중 항고소송 대상 부정, 취소소송 청구는 부적법, 각하 판결
(1)이 사건 협약(스마트공장 MES 구축과제 협약)은 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당하고,
(2)이 사건 통보는 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시일 뿐, 이를 두고 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다.
(3)따라서 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
(4)판단기준 법리 - 행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 참조).
(5)이 사건 사업이나 그 사업 참여제한에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으며, 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 관하여 참여제한을 규정하고 있는 위 중소기업기술혁신법 제31조 제1항이 이 사건 사업에 적용 또는 유추적용 된다고 볼 수도 없다. 사업추진단에서 이 사건 협약 제13조 등에 따라 이 사건 사업에 대한 참여제한과 지급된 정부지원금을 반환할 것을 통보한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 각 협약이 정한 바에 따라 정해질 뿐, 달리 이 사건 각 협약이나 이 사건 사업에 대한 참여제한 및 환수통보에 관하여 구체적인 법령상 근거가 없다.
(6)이 사건 각 협약에는 관리지침 제35조, 제38조의 규정에 의한 사업비 환수 및 제재조치를 취할 수 있다고 명시(제18조 제2항)하여 이를 이 사건 각 협약 내용으로 하였다. 해당 규정에 협약 해약과 제재에 관한 조항이 있으나, 이는 중소기업벤처기업부의 내부규정에 불과하여 대외적 구속력이 없다.
(7)또한 이 사건 통보는 그 명의가 사업추진단장 명의로 기재되어 있으나, 추진단은 피고 기정원의 내부 부설기관에 불과하고 그 추진단장은 행정처분을 할 수 있는 행정청[행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 의하여 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체나 그 기관 또는 그 사인(행정절차법 제2조 제1호)]에 해당하지 않는다.
(8)원고들은 이 사건은 공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률(이하 ‘공공재정환수법’이라 한다)이 적용되어 이 사건 통보의정부지원금 환수 부분에 관하여 추가로 제재부가금이 부과·징수될 수 있고, 환수금과 제재부과금 등을 반환 또는 납부하지 않는 경우 국세체납의 예에 따라 징수될 수 있어 이 사건 통보는 국민의 권리의무에 직접 관계있는 행위를 개념징표로 하는 행정처분에 해당한다고 주장한다. 그러나 원고 회사가 이 사건 각 협약, 즉 공법상 계약관계에 근거하여 정부지원금을 받았고, 이 사건 통보 역시 이 사건 각 협약에 근거한 조치인바, 이는 공공재정환수법 제4조 제4호의 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 적용을 받는 사항과 그에 준하는 계약관계에 해당하는 사항”에 해당하여 공공재정환수법 적용이 제외된다.
(9)또한, 피고 기정원은 정부지원금을 반환받기 위하여 원고 회사를 상대로 채권가압류 등 민사상의 보전처분을 진행하고 사업비반환을 청구하는 민사소송을 제기하여 사법상 채권만을 행사하고 있고, 피고 진흥원은 공공재정환수법에 따른 강제징수 등의 조치를 취한 바 없으며, 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 한 집행이 이루어질 예정이라고 볼 만한 자료는 없다. 따라서 이 사건 통보의 정부지원금 환수 부분에 관하여 공공재정환수법이 적용된다는 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다.
1. "약관"이란 그 명칭이나 형태 또는 범위에 상관없이 계약의 한쪽 당사자가 여러 명의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용을 말한다.
제6조(일반원칙) ① 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다.
② 약관의 내용 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 정하고 있는 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정된다.
1. 고객에게 부당하게 불리한 조항
2. 고객이 계약의 거래형태 등 관련된 모든 사정에 비추어 예상하기 어려운 조항
3. 계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 계약에 따르는 본질적 권리를 제한하는 조항
제8조(손해배상액의 예정) 고객에게 부당하게 과중한 지연손해금 등의 손해배상 의무를 부담시키는 약관 조항은 무효로 한다.
위약금 약정은 원고가 여러 명의 상대방과 슈퍼마켓 시설물 및 영업권 매매계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용으로서 약관에 해당한다.
제3조는 사업자는 고객에게 약관의 내용을 계약의 종류에 따라 일반적으로 예상되는 방법으로 명시하고 약관에 정하여져 있는 중요한 내용을 고객이 이해할 수 있도록 설명하여야 하며, 이에 위반하여 계약을 체결한 때에는 당해 약관을 계약의 내용으로 주장할 수 없다고 규정하고 있다.
위와 같이 사업자에게 약관의 명시 설명의무를 요구하는 것은 어디까지나 고객이 알지 못하는 가운데 약관의 중요한 사항이 계약 내용으로 되어 고객이 예측하지 못한 불이익을 받게 되는 것을 피하고자 하는 데 그 근거가 있으므로, 약관에 정하여진 사항이라고 하더라도 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 고객이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에 의하여 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라면, 그러한 사항에 대하여까지 사업자에게 명시․설명의무가 있다고 할 수 없다(대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다15556 판결 등 참조).
약관규제법은 제6조 제1항에서 “신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항은 무효이다”라고 규정하고, 제2항에서 “약관은 다음 각 호의 1에 해당되는 내용을 정하고 있는 경우에는 당해 약관 조항은 공정을 잃은 것으로 추정된다”라고 규정하면서 그 제1호에 ‘고객에 대하여 부당하게 불리한 조항’을 들고 있으며, 제8조에서는 “고객에 대하여 부당하게 과중한 지연손해금 등의 손해배상의무를 부담시키는 약관조항은 이를 무효로 한다”라고 규정하고 있으므로, 고객에 대하여 부당하게 과중한 손해배상 의무나 위약벌 등을 부담시키는 약관 조항은 고객에게 부당하게 불리하여 공정을 잃은 것으로 추정되고 신의성실의 원칙에 반하는 것으로서 무효라고 보아야 할 것이다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2009다20475, 20482 판결).
이 사건 위약금 약정은 피고에 대하여 부당하게 과중한 손해배상의무를 부담시키는 조항일 뿐만 아니라, 과중한 경업금지의무의 부과로 피고에게 부당하게 불리하여 공정을 잃은 것으로 추정되고 신의성실의 원칙에 반하는 조항으로서 약관규제법 제8조, 제6조 제1항, 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 상당하다.
위약금 약정은 이 사건 매매계약의 대금과 원고가 이 사건 매매계약의 대상 점포에 투자한 시설비의 합계 금액을 피고의 경업금지의무 위반에 따른 위약금으로 정하고 있다. 원고가 점포에 투자한 시설비의 규모는 경우에 따라서는 매매계약에서 정한 대금보다 훨씬 커질 수도 있고, 피고로서는 그 금액을 예상할 수 없을 뿐만 아니라 그 상한도 정해져 있지 않다. 따라서 이 사건 위약금 약정은 피고에 대하여 부당하게 과중한 손해배상의무를 부담시키는 조항에 해당한다.
(1)행정소송법 제3조 제2호는 당사자소송을 ‘행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’이라고 규정하고 있다. 이 중 ‘행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계’는 처분 등에 의하여 발생·변경·소멸된 법률관계를, ‘그 밖에 공법상의 법률관계’는 처분 등을 원인으로 하지 않은 공법이 규율하는 법률관계를 의미한다.
(2)민사소송과 당사자소송은 양자 모두 당사자의 대등한 존재를 전제로 하고, 공권력 행사 자체를 다투는 것이 아니라는 점에서는 동일하다. 그러나 당사자소송은 그 대상인 법률관계가 공법상의 법률관계인데 반하여, 민사소송은 사법상의 법률관계를 그 대상으로 하는 점에서 구별된다.
(3)국가와 그 소속 경력직공무원인 군인 사이의 관계, 즉 군인의 근무관계는 사법상의 근로계약관계가 아닌 공법상의 근무관계에 해당하고, 그 근무관계의 주요한 내용 중 하나인 군인의 보수에 관한 법률관계는 공법상의 법률관계라고 보아야 한다(대법원 2013. 3. 28. 선고 2012다102629 판결 참조). 특히 군인사법 제52조 및 군인보수법 제2조 제2항은 군인의 보수에 관하여 법정주의를 채택하고 있고, 이 사건 처분에 따른 감봉도 군인사법 제48조 제4항 제2호에 따라 이루어진 점까지 고려하면, 이 사건 소 중 임금지급청구 부분은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송에 해당하여 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송의 절차에 따라야 한다.
(4)행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하다.
(5)따라서 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 1997. 5. 30. 선고 95다28960 판결 참조).
(6)당사자소송의 실익 - 이 사건을 민사소송이 아닌 행정소송법상의 당사자소송으로 처리하면 다음과 같은 실익을 얻을 수 있다. ① 개념적으로 공법과 사법을 구분하고 있는 우리 법체계와 논리적 정합성을 유지할 수 있다. ② 행정사건의 처리에 전문성을 갖추고 있는 행정법원 또는 각급 법원 행정부 소속 법관들의 심판을 받을 수 있다. ③ 당사자소송에는 관련 민사소송청구를 병합할 수 있지만 민사소송에는 관련 당사자소송청구를 병합할 수 없다(행정소송법 제10조, 제44조 제2항). ④ 당사자소송에는 행정청이 참가를 할 수 있지만 민사소송에서는 참가를 할 수 없다(행정소송법 제17조, 제44조 제1항). ⑤ 당사자소송에서는 직권심리주의가 적용될 수 있는 반면, 민사소송에서는 변론주의가 적용된다(행정소송법 제26조, 제44조 제1항). ⑥ 당사자소송의 판결의 기속력은 당해 행정주체 산하의 행정청에도 미치지만 민사소송에서는 소송당사자에게만 판결의 효력이 미칠 뿐이다(행정소송법 제30조 제1항, 제44조 제1항). ⑦ 당사자소송의 경우 소의 변경, 피고 경정의 경우에 제소기간준수의 소급효를 인정하고 있다(행정소송법 제14조, 제21조, 제42조, 제44조). ⑧ 행정심판기록의 제출명령제가 규정되어 있다(행정소송법 제25조, 제44조).
제12조 제5항 – “한국환경산업기술원장은 관리지침 등 관계규정을 제․개정하는 경우 이를 주관사업기관의 장에게 통보하여야 하며, 주관사업기관의 장은 이를 다시 참여기관에게 통보하여야 한다. 이 경우 주관사업기관의 장 및 참여기관이 통보받은 시점으로부터 제정, 개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 보며, 주관사업기관의 장과 사업책임자는 이와 같은 통보를 받은 즉시 주관사업기관을 대표하여 위와 같이 제․개정된 관리지침 등 관계 규정을 준수하겠다는 서면 약정에 서명하여 한국환경산업기술원장에게 교부해야 한다.”
2.국가연구개발과제, 국책과제 협약 - 약관인지 여부
협약이 약관법의 적용을 받는 약관인지 여부에 관하여 보건대, 약관법 제2조 제1호에 의하면 ‘약관’이란 그 명칭이나 형태 또는 범위에 상관없이 계약의 한쪽 당사자가 여러 명의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용을 말한다.
이 사건 사업에 참여한 후보기업은 원고를 포함하여 총 8개사였던 사실, 개정전 관리지침 제17조 제1항 제3호는 주관사업기관의 장이 위 관리지침의 [별지 제15호] 서식에 따라 피고와 이 사건 사업을 위한 협약을 체결하도록 정하고 있는 사실, [별지 제15호] 서식은 당사자의 특정 등을 위한 부분을 제외하고는 일정한 내용과 형식에 따라 부동문자로 작성되어 있는 사실, 원고와 피고는 [별지 제15호] 서식을 이용하여 이 사건 협약을 체결한 사실이 인정되는바, 이에 비추어 보면 이 사건 협약은 피고가 여러 주관사업기관과 이 사건 사업을 위한 협약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 것으로서 약관법 제2조 제1호의 ‘약관’에 해당한다고 봄이 상당하다.
3.약관법상 무효사유 불공정 조항에 해당하는지 여부
협약 제12조 제5항이 불공정한 약관조항으로서 무효인지 여부에 관하여 보건대, 약관법에 의하면 약관의 내용 중 고객에게 부당하게 불리한 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정되고(제6조 제2항 제1호), 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다(제6조 제1항).
협약 제12조 제5항은 ‘한국환경산업기술원장은 관리지침 등 관계규정을 제․개정하는 경우 이를 주관사업기관의 장에게 통보하여야 하며, 주관사업기관의 장은 이를 다시 참여기관에게 통보하여야 한다. 이 경우 주관사업기관의 장 및 참여기관이 통보받은 시점으로부터 제․개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 보며, 주관사업기관의 장과 사업책임자는 이와 같은 통보를 받은 즉시 주관사업기관을 대표하여 위와 같이 제․개정된 관리지침 등 관계 규정을 준수하겠다는 서면 약정에 서명하여 한국환경산업기술원장에게 교부해야 한다.’라고 정하고 있는바, 이는 주관사업기관의 의사와는 무관하게 피고의 일방적인 통보만으로 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬 수 있도록 하는 것으로서 주관사업기관이 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬지 여부를 선택할 수 있는 기회를 원천적으로 박탈하고 있다.
따라서 협약 제12조 제5항은 고객인 주관사업기관에게 부당하게 불리한 조항으로서 불공정한 약관조항에 해당하므로, 약관법 제6조 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 타당하다.
4.약관법 적용을 배제할 사유 여부
피고는, 약관법 제30조는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에는 적용되지 않는다고 규정하고 있으므로 이 사건 협약에는 약관법이 적용되지 않는다고 주장한다.
약관법 제30조 제1항은 ‘이 법은 약관이 상법 제3편, 근로기준법 기타 대통령령이 정하는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에 관한 것일 때에는 이를 적용하지 아니한다.’고 규정하고 있으나, 같은 법 시행령은 아직 위 법률의 적용이 배제되는 비영리사업의 분야에 관하여 규정하고 있지 않으므로, 이 사건 협약이 비영리사업 분야에 속한 것이라고 하더라도 약관법의 적용이 배제된다고는 볼 수 없다(대법원 1997. 4. 25. 선고 97다4333 판결 참조). 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
또한 피고는, 원고가 이 사건 협약 체결 당시 피고에게 관리지침 개정 권한을 일임하였으므로, 뒤늦게 이 사건 협약 제12조 제5항의 무효를 주장하는 것은 신의칙에 반하여 허용될 수 없다고 주장한다.
그러나 강행법규에 위반한 자가 스스로 그 약정의 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위반되는 권리의 행사라는 이유로 그 주장을 배척한다면, 이는 오히려 강행법규에 의하여 배제하려는 결과를 실현시키는 셈이 되어 입법취지를 완전히 몰각하게 되므로 달리 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 주장은 신의칙에 반하는 것이라고 할 수 없는바(대법원 1999. 3. 23. 선고 99다4405 판결 참조), 원고가 이 사건 협약 제12조 제5항이 강행법규인 약관법에 위배되어 무효라고 주장하는 것이 신의칙에 반한다고 할 수 없다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호).
(2)공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리·의무의 존부·범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법·금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다.
(3)원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리·판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다.
(4)전문기관 한국에너지기술평가원의 산업기술개발사업에 관한 협약, 정부출연금 지급, 지출 불인정 및 정산금 납부 통보, 정산금 반환채무 관련 소송 – 민사소송 아닌 공법상 당사자소송의 대상
2.대법원 2016. 5. 24. 선고 2013두14863 판결
(1)공법상의 법률관계에 관한 당사자소송에서는 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하여 소송을 제기하여야 한다(행정소송법 제3조 제2호, 제39조). 다만 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 당사자소송으로 제기하여야 할 것을 항고소송으로 잘못 제기한 경우에, 당사자소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 당사자소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상, 법원으로서는 원고가 당사자소송으로 소 변경을 하도록 하여 심리·판단하여야 한다.
3.대법원 2023. 6. 29. 선고 2022두44262 판결
(1)공법상 당사자소송의 소 변경에 관하여 행정소송법은, 공법상 당사자소송을 항고소송으로 변경하는 경우(행정소송법 제42조, 제21조) 또는 처분변경으로 인하여 소를 변경하는 경우(행정소송법 제44조 제1항, 제22조)에 관하여만 규정하고 있을 뿐, 공법상 당사자소송을 민사소송으로 변경할 수 있는지에 관하여 명문의 규정을 두고 있지 않다.
(2)그러나 공법상 당사자소송에 대하여도 청구의 기초가 바뀌지 아니하는 한도 안에서 민사소송으로 소 변경이 가능하다고 해석하는 것이 타당하다. 공법상 당사자소송에서 민사소송으로의 소 변경이 금지된다고 볼 수 없다. 이유는 다음과 같다. ① 행정소송법 제8조 제2항은 행정소송에 관하여 민사소송법을 준용하도록 하고 있으므로, 행정소송의 성질에 비추어 적절하지 않다고 인정되는 경우가 아닌 이상 공법상 당사자소송의 경우도 민사소송법 제262조에 따라 청구의 기초가 바뀌지 아니하는 한도 안에서 변론을 종결할 때까지 청구의 취지를 변경할 수 있다. ② 한편 대법원은 여러 차례에 걸쳐 행정소송법상 항고소송으로 제기해야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우 수소법원으로서는 원고로 하여금 항고소송으로 소 변경을 하도록 석명권을 행사하여 행정소송법이 정하는 절차에 따라 심리·판단해야 한다고 판시해 왔다. 이처럼 민사소송에서 항고소송으로의 소 변경이 허용되는 이상, 공법상 당사자소송과 민사소송이 서로 다른 소송절차에 해당한다는 이유만으로 청구기초의 동일성이 없다고 해석하여 양자 간의 소 변경을 허용하지 않을 이유가 없다. ③ 일반 국민으로서는 공법상 당사자소송의 대상과 민사소송의 대상을 구분하기가 쉽지 않고 소송 진행 도중의 사정변경 등으로 인해 공법상 당사자소송으로 제기된 소를 민사소송으로 변경할 필요가 발생하는 경우도 있다. 소 변경 필요성이 인정됨에도, 단지 소 변경에 따라 소송절차가 달라진다는 이유만으로 이미 제기한 소를 취하하고 새로 민사상의 소를 제기하도록 하는 것은 당사자의 권리 구제나 소송경제의 측면에서도 바람직하지 않다.
4.대법원 2020. 1. 16. 선고 2019다264700 판결
(1)항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”(행정소송법 제2조 제1항 제1호)을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다. 또한 어떠한 처분에 법령상 근거가 있는지, 행정절차법에서 정한 처분절차를 준수하였는지는 본안에서 당해 처분이 적법한가를 판단하는 단계에서 고려할 요소이지, 소송요건 심사단계에서 고려할 요소가 아니다.
(2)국방전력발전업무훈령 제113조의5 제1항에 의한 연구개발확인서 발급은 개발업체가 ‘업체투자연구개발’ 방식 또는 ‘정부·업체공동투자연구개발’ 방식으로 전력지원체계 연구개발사업을 성공적으로 수행하여 군사용 적합판정을 받고 국방규격이 제·개정된 경우에 사업관리기관이 개발업체에게 해당 품목의 양산과 관련하여 경쟁입찰에 부치지 않고 수의계약의 방식으로 국방조달계약을 체결할 수 있는 지위(경쟁입찰의 예외사유)가 있음을 인정해 주는 ‘확인적 행정행위’로서 공권력의 행사인 ‘처분’에 해당하고, 연구개발확인서 발급 거부는 신청에 따른 처분 발급을 거부하는 ‘거부처분’에 해당한다.
(1)항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다(대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결, 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 등 참조).
(2)행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계에 관하여 일방적인 의사표시를 하였다고 하더라도곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결, 대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).
(3)이 사건 통보는 전문기관의 장이 전문기관을 대표하여 협약을 체결한 당사자의 지위에서 협약에서 정한 내용에 따라 권리행사를 한 것이므로 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 한 의사표시로 봄이 타당하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다.
(4)환경기술 및 환경산업 지원법(이하 ‘환경기술산업법’이라 한다)은 같은 법 제5조에 근거한 환경기술개발사업과 같은 법 제8조 및 제13조의4에 근거한 지원대상 사업을 구분하고 있다. 이에 따라 환경기술개발사업에 대하여는 환경기술산업법 제5조의2 제1항 등에서 환경부장관에게 참여제한 및 사업비 환수 등의 처분을 할 권한을 부여하고 있고, 주위적 피고는 같은 법 제31조 제2항 제1호 등에 따라 그에 대한 권한을 위탁받아 행사할 수 있다. 그러나 국제공동연구의 촉진 또는 해외시장 진출지원에 관한 규정인 환경기술산업법 제8조 및 제13조의4에 근거하여 진행되는 지원대상 사업에 관하여는 주관사업기관 등에 대하여 참여제한 또는 사업비 환수 등의 제재조치를 할 수 있는 구체적인 법령상 근거가 없다.
(5)이 사건 사업은 환경기술 및 환경산업에 관한 인력․정보의 국제교류, 해외시장 개척 등을 목적으로 정부지원금이 출연된 사업이므로, 원고와 피고가 체결한 이 사건 협약은 환경기술산업법 제8조 및 제13조의4에 따른 지원대상 사업과 관련하여 체결된 것인바, 이는 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당한다고 봄이 타당하다.
(6)관리지침 중 사업비 환수 등 제재조치에 관한 사항은 기타 사항으로 이 사건 협약에 포함되어 있고, 이에 따라 피고가 제재조치를 통보한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 협약과 관리지침이 정한 바에 따라 정해질 뿐 달리 제재조치의 효과 또는 이에 수반되는 행정상 제재 등에 관하여 관련 법령에 아무런 규정이 없다.
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
2.공법상 계약에 관한 당사자소송 – 행정소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
3.공법상 당사자소송의 관할 – 행정법원
(1)행정소송법에 의하면, ① ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송은 ‘공법상 당사자 소송’이고(제2조 제1항 제1호, 제3조 제2호), ② 공법상 당사자 소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 하고(행정소송법 제39조), 제1심관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하되(행정소송법 제9조, 제40조), 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원이 관할한다[법원조직법 부칙(법률 제4765호, 1994. 7. 27) 제2조].
(2)행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조).
(1)항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다(대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결, 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 등 참조).
(2)행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계에 관하여 일방적인 의사표시를 하였다고 하더라도곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결, 대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).
(3)이 사건 통보는 전문기관의 장이 전문기관을 대표하여 협약을 체결한 당사자의 지위에서 협약에서 정한 내용에 따라 권리행사를 한 것이므로 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 한 의사표시로 봄이 타당하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다.
(4)환경기술 및 환경산업 지원법(이하 ‘환경기술산업법’이라 한다)은 같은 법 제5조에 근거한 환경기술개발사업과 같은 법 제8조 및 제13조의4에 근거한 지원대상 사업을 구분하고 있다. 이에 따라 환경기술개발사업에 대하여는 환경기술산업법 제5조의2 제1항 등에서 환경부장관에게 참여제한 및 사업비 환수 등의 처분을 할 권한을 부여하고 있고, 주위적 피고는 같은 법 제31조 제2항 제1호 등에 따라 그에 대한 권한을 위탁받아 행사할 수 있다. 그러나 국제공동연구의 촉진 또는 해외시장 진출지원에 관한 규정인 환경기술산업법 제8조 및 제13조의4에 근거하여 진행되는 지원대상 사업에 관하여는 주관사업기관 등에 대하여 참여제한 또는 사업비 환수 등의 제재조치를 할 수 있는 구체적인 법령상 근거가 없다.
(5)이 사건 사업은 환경기술 및 환경산업에 관한 인력․정보의 국제교류, 해외시장 개척 등을 목적으로 정부지원금이 출연된 사업이므로, 원고와 피고가 체결한 이 사건 협약은 환경기술산업법 제8조 및 제13조의4에 따른 지원대상 사업과 관련하여 체결된 것인바, 이는 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당한다고 봄이 타당하다.
(6)관리지침 중 사업비 환수 등 제재조치에 관한 사항은 기타 사항으로 이 사건 협약에 포함되어 있고, 이에 따라 피고가 제재조치를 통보한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 협약과 관리지침이 정한 바에 따라 정해질 뿐 달리 제재조치의 효과 또는 이에 수반되는 행정상 제재 등에 관하여 관련 법령에 아무런 규정이 없다.
제12조 제5항 – “한국환경산업기술원장은 관리지침 등 관계규정을 제․개정하는 경우 이를 주관사업기관의 장에게 통보하여야 하며, 주관사업기관의 장은 이를 다시 참여기관에게 통보하여야 한다. 이 경우 주관사업기관의 장 및 참여기관이 통보받은 시점으로부터 제정, 개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 보며, 주관사업기관의 장과 사업책임자는 이와 같은 통보를 받은 즉시 주관사업기관을 대표하여 위와 같이 제․개정된 관리지침 등 관계 규정을 준수하겠다는 서면 약정에 서명하여 한국환경산업기술원장에게 교부해야 한다.”
2.국채고가제 협약이 약관인지 여부
협약이 약관법의 적용을 받는 약관인지 여부에 관하여 보건대, 약관법 제2조 제1호에 의하면 ‘약관’이란 그 명칭이나 형태 또는 범위에 상관없이 계약의 한쪽 당사자가 여러 명의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용을 말한다.
이 사건 사업에 참여한 후보기업은 원고를 포함하여 총 8개사였던 사실, 개정전 관리지침 제17조 제1항 제3호는 주관사업기관의 장이 위 관리지침의 [별지 제15호] 서식에 따라 피고와 이 사건 사업을 위한 협약을 체결하도록 정하고 있는 사실, [별지 제15호] 서식은 당사자의 특정 등을 위한 부분을 제외하고는 일정한 내용과 형식에 따라 부동문자로 작성되어 있는 사실, 원고와 피고는 [별지 제15호] 서식을 이용하여 이 사건 협약을 체결한 사실이 인정되는바, 이에 비추어 보면 이 사건 협약은 피고가 여러 주관사업기관과 이 사건 사업을 위한 협약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 것으로서 약관법 제2조 제1호의 ‘약관’에 해당한다고 봄이 상당하다.
3.약관법상 무효사유 불공정 조항에 해당하는지 여부
협약 제12조 제5항이 불공정한 약관조항으로서 무효인지 여부에 관하여 보건대, 약관법에 의하면 약관의 내용 중 고객에게 부당하게 불리한 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정되고(제6조 제2항 제1호), 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다(제6조 제1항).
협약 제12조 제5항은 ‘한국환경산업기술원장은 관리지침 등 관계규정을 제․개정하는 경우 이를 주관사업기관의 장에게 통보하여야 하며, 주관사업기관의 장은 이를 다시 참여기관에게 통보하여야 한다. 이 경우 주관사업기관의 장 및 참여기관이 통보받은 시점으로부터 제․개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 보며, 주관사업기관의 장과 사업책임자는 이와 같은 통보를 받은 즉시 주관사업기관을 대표하여 위와 같이 제․개정된 관리지침 등 관계 규정을 준수하겠다는 서면 약정에 서명하여 한국환경산업기술원장에게 교부해야 한다.’라고 정하고 있는바, 이는 주관사업기관의 의사와는 무관하게 피고의 일방적인 통보만으로 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬 수 있도록 하는 것으로서 주관사업기관이 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬지 여부를 선택할 수 있는 기회를 원천적으로 박탈하고 있다.
따라서 협약 제12조 제5항은 고객인 주관사업기관에게 부당하게 불리한 조항으로서 불공정한 약관조항에 해당하므로, 약관법 제6조 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 타당하다.
4.약관법 적용을 배제할 사유 여부
피고는, 약관법 제30조는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에는 적용되지 않는다고 규정하고 있으므로 이 사건 협약에는 약관법이 적용되지 않는다고 주장한다.
약관법 제30조 제1항은 ‘이 법은 약관이 상법 제3편, 근로기준법 기타 대통령령이 정하는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에 관한 것일 때에는 이를 적용하지 아니한다.’고 규정하고 있으나, 같은 법 시행령은 아직 위 법률의 적용이 배제되는 비영리사업의 분야에 관하여 규정하고 있지 않으므로, 이 사건 협약이 비영리사업 분야에 속한 것이라고 하더라도 약관법의 적용이 배제된다고는 볼 수 없다(대법원 1997. 4. 25. 선고 97다4333 판결 참조). 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
또한 피고는, 원고가 이 사건 협약 체결 당시 피고에게 관리지침 개정 권한을 일임하였으므로, 뒤늦게 이 사건 협약 제12조 제5항의 무효를 주장하는 것은 신의칙에 반하여 허용될 수 없다고 주장한다.
그러나 강행법규에 위반한 자가 스스로 그 약정의 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위반되는 권리의 행사라는 이유로 그 주장을 배척한다면, 이는 오히려 강행법규에 의하여 배제하려는 결과를 실현시키는 셈이 되어 입법취지를 완전히 몰각하게 되므로 달리 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 주장은 신의칙에 반하는 것이라고 할 수 없는바(대법원 1999. 3. 23. 선고 99다4405 판결 참조), 원고가 이 사건 협약 제12조 제5항이 강행법규인 약관법에 위배되어 무효라고 주장하는 것이 신의칙에 반한다고 할 수 없다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
(1)운영요령 제28조 제3항은 “연차평가, 단계평가 또는 특별평가 결과가 ‘중단(성실, 불성실)’으로 확정된 과제는 평가결과의 확정 통보로써 협약 해약의 통지를 갈음한다.”고 규정하고 있다. 아울러 이 사건 협약 제10조 제1항은 전담기관이 주관기관 및 참여기관과 협약을 해약할 수 있는 사유를 규정하면서 같은 조 제3항에서 ‘협약해약’의 효과로 ‘귀책사유에 따라 주관기관 또는 참여기관에게 참여제한 및 환수조치를 취할 수 있다’고 규정하고 있고, 제14조 제1항은 문제과제에 대한 제재조치로서 평가결과에 따라 중단 또는 불성실수행으로 결정된 경우 등 ‘참여제한 조치’를 할 수 있는 사유를 별도로 나열하고 있다.
(2)이 사건 협약 및 이 사건 운영요령의 규정 내용을 종합하면, 이 사건 불성실결정 자체는 이 사건 과제에 대하여 실시된 평가결과로서 산업기술혁신법에 따른 참여제한처분 및 환수처분의 근거가 되는 것일 뿐, 해당 결정만으로 원고의 권리·의무에 직접적인 변동이 초래된다고 볼 수 없다.
(3)또한 특정 국가연구개발과제 입찰 공고의 내용에 따라 중단(불성실) 결정을 받은 과제 경력이 있는 경우 새로운 과제 선정에 있어 감점을 당한다고 하더라도 이는 해당 공고에서 정한 바에 따른 것일 뿐 이를 이 사건 불성실결정 그 자체의 법적 효과라고 볼 수 없다.
(4)아울러 앞서 본 이 사건 운영요령에 따른 협약 해약의 효과는 공법상계약인 이 사건 협약에 미치는 것으로서 이에 따른 협약 효력의 행방을 다투는 것은 당사자소송에 의하여야 하고 이를 처분으로 보아 항고소송으로 다툴 수는 없다.
(5)항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조).
(6)결국 이 사건 불성실결정은 관념인 평가결과의 통지에 불과하여 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
2.대법원 판결 요지 – 민사소송 아닌 행정소송, 공법상 당사자 소송, 판결 주문 “원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소한다. 사건을 서울행정법원에 이송한다.”
3.국가연구개발사업의 협약의 성격 및 사업비 지출분쟁, 정산금 관련 소송
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관인 주위적 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 주위적 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관 주위적 피고는 공적인 목적이나 사유가 있는 경우 원고 등 컨소시엄의 귀책사유가 없어도 그 동의나 승낙 없이 이 사건 협약의 내용을 변경하거나 해약할 수 있다. ｢산업기술혁신법 시행령｣에 의하면 산업통상자원부장관은 정부의 예산 사정, 관련 법령 개정이나 정부의 정책 변경 등이 있는 경우 협약이 정하는 바에 따라 협약의 내용을 변경할 수 있는데(제12조 제2항), 이 사건 협약은 같은 내용을 규정하면서 여기에 원고 등 컨소시엄의 동의나 승낙을 요건으로 하고 있지 않다(제9조). 또한 ｢산업기술혁신법 시행령｣에 의하면 산업통상자원부장관은 협약 상대방의 귀책사유가 없어도 산업기술개발사업의 목표가 다른 사업에 의하여 이미 달성되어 사업을 계속할 필요가 없어진 경우 협약이 정하는 바에 따라 협약을 해약할 수 있는데(제12조 제3항), 이 사건 협약은 이와 유사한 사유(해당 과제의 내용이 기 수행되었거나 진행 중인 타 과제와 내용이 중복되게 수행하는 경우)가 있을 때 협약을 해약할 수 있다고 하면서 원고 등 컨소시엄의 동의나 승낙을 요건으로 하고 있지 않다(제10조 제1항 가.목).
(4)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
4.국가연구개발사업의 사업비 지출분쟁, 정산금 관련 소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
5.소송실무 포인트 – 대법원 판결 요지
(1)행정법원에 공법상 당사자 소송으로 제기해야 함
(2)민사소송으로 제기한 경우 행정법원으로 이송해야 함
(3)원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리ㆍ판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결 등 참조).
첨부: 대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결
대법원 판결 이전 하급심 판결들 소개 – 종전 소송실무 변경
1.국책과제, 국가연구개발사업의 사업비, 연구비의 지출 불인정, 정산의무, 정산금 반환통지 관련 분쟁은 행정소송 아닌 민사소송: 서울행정법원 2019. 2. 1. 선고 2018구합70431 판결
이 사건 협약은 원고와 피고가 대등한 위치에서 체결한 공법상 계약이고, 운영규정 및 관리지침 또한 원고와 피고 사이의 자율적 합의에 따라 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이다(운영규정 및 관리지침이 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이 법령상 요구에 의한 것이라거나 피고의 공권력에 기한 우월적 지위에서 일방적으로 이루어진 것이라고 볼 만한 사정이 없다).
운영규정 제41조, 제42조에서 연구개발비의 정산 및 부당집행 금액의 회수에 관하여, 관리지침 제44조, 제48조에서 연구개발비의 정산에 따른 반납에 관하여 각 규정하고 있으나, 위 각 규정에 구체적인 법령상의 위임근거가 없는 이상 원고에 대하여 직접적인 구속력을 가진다고 할 수 없고, 위 각 규정은 이 사건 협약의 내용에 편입됨으로써 원고에 대하여 규범적 효력을 미치게 될 뿐이다.
이 사건 협약의 내용에 편입된 운영규정 및 관리지침에 근거하여 정산절차를 거친 후 원고에게 정산금의 반환을 구하는 이 사건 통보를 한 것이지 관계 법령에 기초하여 일방적으로 이 사건 통보를 하였다고 볼 수 없다.
원고가 피고에게 정산금을 반환하지 않더라도, 피고가 해당 금액을 체납처분의 예에 따라 징수하거나, 원고에 대하여 공법상 제재를 할 수 있는 법령상 근거가 없다. 관리지침 제48조 제1항은 '전문기관의 장은 운영규정 제42조 제4항에 따른 정산액 반납통보 후 주관 또는 협동연구기관의 장이 정당한 사유 없이 3개월 이상 반납을 늦추는 경우 채권추심 등 정산액의 회수를 위한 법적 조치를 취할 수 있다."고 규정하고 있을 뿐이다.
원고와 대등한 당사자로서 체결한 이 사건 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 정산금의 반환을 최고한 것에 불과하고, 피고가 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 통보가 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
2.정산금 반환통지 vs 환수처분의 구별 - 국책과제, 국가연구개발사업 분쟁: 대전고등법원 2017. 2. 9. 선고 2016누12996 판결
(1)연구비 정산통지와 연구비 환수처분은 구별해야 함
협약서 제11조에는 사업종료 후 3개월이 되는 시점까지 국고지원금 및 이자사용실적보고서를 한국연구재단에 제출하도록 규정하고 있고, 협약기간 종료 후 한국연구재단에서 사업비 사용실적을 검토하여 사용잔액을 정산한 후 협약에 따른 사용실적으로 인정할 수 없는 부당하게 지출된 금액을 반환하도록 하는 것은 협약에 따른 정산절차의 일부일 뿐 이를 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 일방적인 행사작용인 행정처분이라고 할 수 없습니다.
통지는 전문기관이 지급한 정부출연금 중 협약에 위반하여 지출된 금액이 있는 경우 그와 같이 부당집행된 금액을 부당이득으로 반환할 것을 통보하는 내용의 사업비정산 행위에 불과하다고 보았습니다.
(2)민사소송 - 연구비환수 채무부존재 확인청구의 대상
“공법상의 법률관계 그 자체를 다투는 소송인 당사자소송의 경우 행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 의하여 그 법률관계의 한쪽 당사자인 국가∙공공단체 그 밖의 권리주체가 피고적격을 가진다. 그런데 관련 규정들을 종합하여 보면, 한국연구재단이 교육과학기술부 장관으로부터 연구개발비 환수업무를 위탁받는 등의 방법으로 이를 수행한다고 하더라도, 한국연구재단이 연구개발비를 환수받아 국고에 산입하는 것은 국가사무의 처리에 불과하여 이로 인한 환수금의 귀속주체는 국가라 할 것이므로(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두2765 판결 참조), 결국 전문기관 한국연구재단은 환수금의 귀속주체가 아니어서 피고적격이 없다.
(1)공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당한다.
(4)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
(5)행정소송법 제3조 제2호는 당사자소송에 관하여 “행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송”으로 정의하고 있다.
(6)행정소송법 제39조는, “당사자소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 한다.”라고 규정하고 있다. 이것은 당사자소송의 경우 항고소송과 달리 ‘행정청’이 아닌 ‘권리주체’에게 피고적격이 있음을 규정하는 것일 뿐, 피고적격이 인정되는 권리주체를 행정주체로 한정한다는 취지가 아니므로, 이 규정을 들어 사인을 피고로 하는 당사자소송을 제기할 수 없다고 볼 것은 아니다(대법원 2011. 6. 9. 선고 2011다2951 판결, 대법원 2017. 4. 28. 선고 2013다1211 판결, 대법원 2019. 9. 9. 선고 2016다262550 판결).
(7)원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리·판단하여야 하고() 대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결 참조), 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008다16707 판결, 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결, 대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결 등 참조).
