4.연구비 부정집행 – 부정집행한 연구비 회수(정산)도 가능할 뿐만 아니라 연구비 환수처분, 참여제한, 제재부과금 처분 등 제재조치 대상, 추가로 참여기간 합산방식을 명확히 하여 제재수위 강화 - 부정집행이 행해진 모든 연구과제들의 참여제한 기간(과제당 최대 5년)을 합산하도록 통일(현재는 전문기관이 임의로 결정)- 비영리기관 대상으로도 참여제한 가능
제재조치 가이드라인에서 해당부분
5. 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우
(1)연구비를 해당 과제의 연구수행에 사용하였지만 실수 또는 부주의로 인한 증빙서류 미비, 연구비 사용계획 변경 시 전문기관 미승인 등 경미하게 규정을 위반한 경우 등은 용도외 사용으로 볼 수 없으므로 제재조치대상이 아니며 공동관리규정 별표2의2 (‘2. 부당집행으로 회수되는 금액의 범위’)에 따라 정산을 통한 회수를 진행해야 함
(2)과제가 종료되었다 하더라도 이후 사유가 발견되었을 경우 재정산하여 회수할 수 있음
(3)(일시)전용인 경우에는 연구개발이 미치는 정도, 전용횟수(적발횟수) 또는 피해회복 여부를 고려하여 참여제한 및 환수금액을 감면할 수 있음 - (일시)전용이란 적발되기 전 용도 외 사용 금액이 연구개발비 계정에 이미 회복된 경우 뿐만 아니라, 적발 전에 본래 용도대로 사용된 경우를 포함 - 여기서 말하는 ‘적발하였을 때’란 중앙행정기관 및 전문기관의 자체 조사, 수사기관, 국가권익위원회 등의 고지, 민원제기 등 사유를 불문하고 중앙행정기관이나 전문기관이 용도외 사용 사실을 정확히 인지하였을 때를 의미함
(4)다음의 경우는 제재 양정을 결정함에 있어 감면사유로 고려할 수 있음
A.수행기관이 자발적으로 용도 외 사용 사실을 확인하여 보고한 경우
B.적발 이후 용도 외 사용금액을 원상에 회복한 경우
C.과제 종료 후 용도 외 사용 사실이 확인된 경우로서, 용도 외 사용금액을 공탁하는 등 자발적으로 반환한 경우
과학기술기본법 제11조의2 제5항에서 다음과 같이 사업비 환수처분은 승계된다고 명시적으로 규정하고 있습니다. "제11조의2(국가연구개발사업에 대한 참여제한 등) ⑤ 중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 사업비 환수 처분을 받은 자가 영업을 양도하거나 법인의 합병이 있는 경우 영업을 양수한 자, 합병 후 존속하는 법인 및 합병에 따라 설립되는 법인에 대하여 환수 절차를 계속할 수 있다."
사업비 환수처분을 받은 기관, 단체 또는 기업이 영업양도 또는 법인합병을 한 경우 영업양수인, 합병 후 존속법인, 신설법인은 그 환수처분의 당사자가 되어 사업비를 환수해야 합니다.
다만, 승계되는 제재처분으로 사업비 환수처분만 규정하고, 국책과제 신규 참여제한, 제재부가금 과징금 부과 처분의 경우에는 승계여부를 명시적으로 정한 규정이 없습니다. 승계 대상에서 제외된다고 해석됩니다.
한편, 예를 들어, 사업비 환수 사유가 발생하였지만 사업비 환수 처분을 받기 전에 영업양도 또는 법인합병이 된 경우, 사업비 환수제재를 받을 수 있는 사유도 승계되는 것으로 보고, 영업양수인 또는 존속법인에게 영업양도인 또는 합병 전 법인의 위반행위를 이유로 사업비 환수처분을 할 수 있는지 문제됩니다. 제재사유 승계에 대해서도 명시적 규정이 없습니다.
제재사유의 승계에 관한 행정법 일반 원칙과 법리에 따라 판단하는 것이 타당할 것입니다. 즉, 위반사유가 물적 성격인 경우 승계를 인정하고, 인적 성격인 경우라면 승계를 부정하는 것이 일응의 기준이 될 수 있습니다. 현재까지 이에 대한 가이드라인이나 구체적 사건에서 판단한 판결은 아직 없습니다.
(2)토지 및 건물이 국가의 보조금에 의하여 취득하였거나 그로 인하여 효용이 증가된 중요재산에 해당함
(3)토지 및 건물을 담보에 제공하면서 사회복지사업법에 따른 처분 허가는 받았지만 보조금법 제35조에 따른 중앙관서의 장의 승인은 받지 않았음.
2.쟁점
사회복지법상 승인만 받고 보조금법상 승인을 받지 않고 토지 및 건물을 담보에 제공하는 것 - 무효라고 주장
3.대법원 판결요지
토지 및 건물을 위와 같이 담보에 제공하면서 구 사회복지사업법 제23조 제3항에 따라 필요한 허가를 받았다고 하더라도, 이 사건 토지 및 건물이 국가의 보조금에 의하여 취득하였거나 그로 인하여 효용이 증가된 중요재산에 해당하는지, 이 사건 토지 및 건물을 담보에 제공하면서 구 보조금법 제35조에 따라 중앙관서의 장의 승인을 받았는지 등을 심리하여야 함.
1가지 승인요건 충족만으로는 부족하고 2가지 승인요건을 모두 충족하는지 심리해야 한다는 취지 – 원심 파기 환송
4.항소심 판결요지
사회복지법인 원고가 기본재산인 이 사건 토지 및 건물을 주식회사 우리은행에게 담보로 제공하면서 보건복지부장관의 허가권한을 위임받은 서울특별시장으로부터 구 사회복지사업법 제23조 제3항에 따라 사회복지법인의 기본재산 처분에 필요한 허가를 받은 이상 이에 관한 근저당권이 실행되어 매각될 때에 별도의 허가가 필요 없으므로, 서울특별시장의 허가를 받지 아니한 채 피고가 이 사건 경매절차에서 이 사건 토지 및 건물을 매각받아 이에 관한 소유권이전등기를 마쳤다고 하더라도 피고 명의의 소유권이전등기가 무효라고 볼 수 없다.
5.대법원 판결의 법리 판시
구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보조금법’이라고 한다) 제35조 본문은 “보조사업자는 보조금에 의하여 취득하거나 그 효용이 증가된 것으로서 대통령령이 정하는 중요한 재산은 당해 보조사업을 완료한 후에 있어서도 중앙관서의 장의 승인 없이 보조금의 교부목적에 위배되는 용도에 사용하거나, 양도·교환 또는 대여하거나 담보에 제공하여서는 아니 된다.”고 규정하고 있다. 위 규정은 국가예산으로 교부된 보조금으로 취득한 재산이 그 교부목적과 다른 용도로 사용되거나 처분되는 것을 막음으로써 보조사업에 대한 국가의 적정한 관리와 보조금의 실효성을 지속적으로 확보하기 위한 데에 그 입법 취지가 있다고 할 것이므로, 위 규정은 단속규정이 아닌 효력규정이라고 보아야 한다(대법원 2004. 10. 28. 선고 2004다5556 판결 등 참조).
한편 구 사회복지사업법(2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제3항 본문은 “사회복지법인은 기본재산에 관하여 매도·증여·교환·임대·담보제공 또는 용도 변경하고자 하는 등의 경우에는 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있다.
위 규정은 사회복지법인의 특수성을 고려하여 그 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 목적사업에 충실하게 하려는 데 그 목적이 있다(헌법재판소 2005. 2. 3. 선고 2004헌바10 전원재판부 결정 참조). 또한 위 규정은 강행규정으로서 사회복지법인이 이에 위반하여 보건복지부장관의 허가를 받지 않고 그 기본재산을 처분하더라도 효력이 없다(대법원 2003. 9. 26.자 2002마4353 결정 등 참조).
6.구체적 사안의 대법원 판단
사회복지법인의 기본재산이 국가의 보조금에 의하여 취득하거나 그 효용이 증가된 중요재산에 해당하는 경우 그 기본재산을 담보에 제공하기 위해서는 구 사회복지사업법 제23조 제3항에 규정된 보건복지부장관의 허가뿐만 아니라 구 보조금법 제35조에 규정된 중앙관서의 장의 승인도 받아야 한다.
제1항: “취소소송의 제기는 처분 등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 아니한다.”
l행정처분에 불복하는 행정소송 또는 행정심판을 제기해도 그 행정처분의 효력이나 집행은 정지되지 않고 즉시 그 효력이 발생하거나 집행될 수 있음.
제2항 ~ 제4항: 집행정지
“② 취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지(이하 "집행정지"라 한다)를 결정할 수 있다. 다만, 처분의 효력정지는 처분등의 집행 또는 절차의 속행을 정지함으로써 목적을 달성할 수 있는 경우에는 허용되지 아니한다. ③ 집행정지는 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때에는 허용되지 아니한다. ④ 제2항의 규정에 의한 집행정지의 결정을 신청함에 있어서는 그 이유에 대한 소명이 있어야 한다.”
제5항: 즉시항고
“⑤ 제2항의 규정에 의한 집행정지의 결정 또는 기각의 결정에 대하여는 즉시항고할 수 있다. 이 경우 집행정지의 결정에 대한 즉시항고에는 결정의 집행을 정지하는 효력이 없다.”
l집행정지 결정에 불복하는 경우 7일 이내 즉시항고할 수 있음.
l즉시항고에도 상급 법원에서 즉시항고를 받아들여 1심의 집행정지 결정을 취소하기 전까지 집행정지 결정에 따른 집행정지 효력은 그대로 발생하므로, 대상 행정처분은 그 효력 또는 집행이 정지됨.
2.집행정지 관련 대법원 판결요지
대법원 2018. 7. 12.자 2018무600 결정
행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인 '회복하기 어려운 손해'라 함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는 것이고(대법원 1986. 3. 21.자 86두5 결정, 대법원 2003. 4. 25.자 2003무2 결정 등 참조),
'처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요'가 있는지 여부는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질ㆍ내용 및 정도, 원상회복ㆍ금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안 청구의 승소 가능성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정 참조)
대법원 2003. 10. 9.자 2003무23 결정
행정소송법 제23조 제2항에 정하고 있는 행정처분 등의 집행정지 요건인 '회복하기 어려운 손해'라 함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다 할 것인바,
당사자가 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 재산상의 손해를 입거나 기업 이미지 및 신용이 훼손당하였다고 주장하는 경우에 그 손해가 금전으로 보상될 수 없어 '회복하기 어려운 손해'에 해당한다고 하기 위해서는 그 경제적 손실이나 기업 이미지 및 신용의 훼손으로 인하여 사업자의 자금사정이나 경영전반에 미치는 파급효과가 매우 중대하여 사업자체를 계속할 수 없거나 중대한 경영상의 위기를 맞게 될 것으로 보이는 등의 사정이 존재하여야 한다.
대법원 2010. 5. 14.자 2010무48 결정
행정소송법 제23조 제3항이 집행정지의 요건으로 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없을 것’을 규정하고 있는 취지는, 집행정지 여부를 결정하는 경우 신청인의 손해 뿐만 아니라 공공복리에 미칠 영향을 아울러 고려하여야 한다는데 있고, 따라서 공공복리에 미칠 영향이 중대한지의 여부는 절대적 기준에 의하여 판단할 것이 아니라, 신청인의 ‘회복하기 어려운 손해’와 ‘공공복리’ 양자를 비교·교량하여, 전자를 희생하더라도 후자를 옹호하여야 할 필요가 있는지 여부에 따라 상대적·개별적으로 판단하여야 한다.
한편 효력정지의 장애사유로서의 ‘공공복리에 대한 중대한 영향을 미칠 우려’란 일반적․추상적인 공익에 대한 침해의 우려가 아니라 해당 처분으로 말미암아 구체적이고도 개별적으로 공익에 중대한 해를 입힐 우려가 높은 경우를 말한다.
대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정
행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서는 행정처분 자체의 적법 여부를 판단할 것이 아니고 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 필요가 있는지 여부, 즉 행정소송법 제23조 제2항에서 정한 요건의 존부만이 판단대상이 된다.
나아가 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인한 손해발생의 우려’ 등 적극적 요건에 관한 주장·소명 책임은 원칙적으로 신청인 측에 있으며, 이러한 요건을 결여하였다는 이유로 효력정지 신청을 기각한 결정에 대하여 행정처분 자체의 적법 여부를 가지고 불복사유로 삼을 수 없다.
행정행위를 한 행정기관은 그 행정행위에 위법 또는 부당한 하자가 있는 경우 그 행정행위를 취소하거나 철회할 수 있습니다. 행정행위의 취소는 소급하여 그 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분이고, 행정행위의 철회는 적법요건을 구비하여 완전히 효력을 발하고 있는 행정행위의 효력의 전부 또는 일부를 장래에 향해 소멸시키는 행정처분입니다. 즉, 행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시에 존재하였던 하자를 말하고, 철회사유는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로서 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유입니다. 이와 같이 행정행위의 취소와 철회는 구별됩니다.
행정행위의 직권취소
일단 유효하게 발령된 행정행위를 처분청이 그 행정처분에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 하여 직권으로 그 효력을 소멸시키는 것입니다.
행정행위를 한 처분청은 행정행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없어도 스스로 그 행정행위를 취소할 수 있습니다. 수익적 행정행위는 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있습니다.
한편, 인허가 등 수익적 행정행위의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 기인한 경우라면, 당사자는 처분의 취소가능성을 예상할 수 있으므로, 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없고, 행정청이 이를 고려하지 않았더라도 재량권의 남용에 해당하지 않습니다.
대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 – 수익적 행정행위
보조금 교부는 수익적 행정행위로서 교부대상의 선정과 취소, 기준과 범위 등에 관하여 교부기관에 상당히 폭넓은 재량이 부여되어 있다.
또한 보조금 지출을 건전하고 효율적으로 운용하기 위해서는, 보조금 교부기관이 보조금 지급목적에 맞게 보조사업이 진행되는지 또는 보조사업의 성공가능성이 있는지에 관하여 사후적으로 감독하여 경우에 따라 교부결정을 취소하고 보조금을 반환받을 필요도 있다. 그리고 법령의 위임에 따라 교부기관이 보조금의 교부 및 사후 감독 등에 관한 업무를 수행할 수 있는 이상, 그 교부결정을 취소하고 보조금을 반환받는 업무도 교부기관의 업무에 포함된다고 볼 수 있다.
대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결
하자 있는 행정행위의 직권 취소 원칙 및 특별한 사정으로 유지하는 사정판결 요건
행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소·변경하는 것이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있으므로, 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 ‘현저히 공공복리에 적합하지 아니한가’의 여부를 판단할 때에는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다. 아울러 사정판결을 할 경우 미리 원고가 입게 될 손해의 정도와 구제방법, 그 밖의 사정을 조사하여야 하고, 원고는 피고인 행정청이 속하는 국가 또는 공공단체를 상대로 손해배상 등 적당한 구제방법의 청구를 당해 취소소송 등이 계속된 법원에 청구할 수 있는 점(행정소송법 제28조 제2항, 제3항) 등에 비추어 보면, 사정판결제도가 위법한 처분으로 법률상 이익을 침해당한 자의 기본권을 침해하고, 법치행정에 반하는 위헌적인 제도라고 할 것은 아니다.
대법원 2016. 2. 18. 선고 2014두6135 판결
행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호, 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다.
그러나 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 부정한 방법에 의한 신청행위 때문이라면, 당사자는 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다(대법원 2010. 11. 11. 선고 2009두14934 판결 등 참조).
대법원 2017. 6. 29. 선고 2017다211726 판결
행정행위의 취소로 인한 손해배상 책임 – 국가배상법 기본 법리
국가배상법에 따른 손해배상책임을 부담시키기 위한 전제로서, 공무원이 행한 행정처분이 위법하다고 하기 위하여서는 법령을 위반하는 등으로 행정처분을 하였음이 인정되어야 하므로, 수익적 행정처분인 허가 등을 신청한 사안에서 행정처분을 통하여 달성하고자 하는 신청인의 목적 등을 자세하게 살펴 목적 달성에 필요한 안내나 배려 등을 하지 않았다는 사정만으로 직무집행에 있어 위법한 행위를 한 것이라고 보아서는 아니 된다.
갑 주식회사가 을 지방자치단체에 하천부지에 잔디실험연구소를 설치하는 내용이 포함된 사업계획서를 제출하면서 하천점용허가를 신청하여 점용허가를 받은 후 하천부지에 컨테이너를 설치하였는데, 을 지방자치단체가 하천부지가 개발제한구역에 해당함에도 갑 회사가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조에서 정한 행위허가를 받지 않은 채 컨테이너를 설치하였다는 이유로 하천점용허가를 취소한 사안에서,
갑 회사는 개발제한구역에 속하는 하천부지를 단순히 점용하는 데 그치지 않고 그곳에 컨테이너를 설치하여 잔디실험연구소로 사용하려고 하였으므로 목적 달성을 위하여서는 처음부터 하천점용허가가 의제되는 개발행위허가신청을 하거나 하천점용허가와는 별도로 개발행위허가신청을 하고 그 결과에 따라 후속행위를 하였어야 하는데도 하천점용허가만을 받은 상태에서 개발행위허가 없이 컨테이너를 설치한 잘못이 있고, 그 때문에 하천점용허가가 취소됨으로써 컨테이너 설치비용 상당의 손해를 입게 되었으므로,
갑 회사가 입은 손해는 갑 회사 스스로의 잘못에 기인한 것이어서 을 지방자치단체 소속 담당 공무원의 행위와 갑 회사의 손해발생 사이에 상당인과관계가 있다고 보기 어렵고, 또한 을 지방자치단체 소속 담당 공무원이 갑 회사의 허가신청에 따라 하천점용허가를 하면서 하천점용허가의 요건이 갖추어졌는지만을 살펴보고 나아가 하천부지가 개발제한구역에 속하는지 등을 미리 파악하여 관련 부서와 협의를 거친 다음 하천점용허가 여부를 결정하거나 하천부지가 개발제한구역으로서 시설물 설치에 개발행위허가가 필요하다는 점 등을 갑 회사에 따로 알려주지 않은 채 하천점용허가를 하였더라도, 이러한 을 지방자치단체 소속 담당 공무원의 행위를 위법한 행위라고 볼 수는 없다. 지방자치단체의 손해배상책임을 인정한 원심판단에 법리오해의 잘못이 있다.
