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1.    사안의 개요

(1)   원고들은 익산시에 조성된 이 사건 산업단지에서 제조업 등을 영위하는 회사들이고, 피고는 이 사건 산업단지 소재지를 관할하는 하는 지방자치단체이다.

(2)   타 업체에 대한 행정처분 취소소송에서 위법성 인정

(3)   취소소송 제소기한 경과 후 취소소송 아닌 무효확인소송 제기

(4)   무효주장요지 – 상위법령의 위임취지에 반하는 조례에 근거한 처분으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효임 – 무효인 처분에 따른 납부한 금액의 부당이득반환청구 

2.    행정처분 무효의 판단 법리

(1)   행정처분이 당연 무효라고 하기 위하여는 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지를 판별할 때는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2016. 6. 28 선고 2014다229986 판결 등 참조).

(2)   행정청이 위법하여 무효인 조례를 적용하여 한 행정처분이 당연무효로 되려면 그 규정이 행정처분의 중요한 부분에 관한 것이어서 결과적으로 그에 따른 행정처분의 중요한 부분에 하자가 있는 것으로 귀착되고, 또한 그 규정의 위법성이 객관적으로 명백하여 그에 따른 행정처분의 하자가 객관적으로 명백한 것으로 귀착되어야 한다.

(3)   일반적으로 조례가 법률 등 상위법령에 위반된다는 사정은, 그 조례 규정을 위법하여 무효라고 선언한 대법원의 판결이 선고되거나 그 조례 규정의 위법 여부가 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 명백하다고 인정되는 경우가 아닌 이상 객관적으로 명백하다고 할 수 없으므로, 이러한 조례에 근거한 행정처분의 하자는 취소사유에 해당할 뿐 무효사유가 된다고 볼 수 없다(대법원 2013. 3. 14 선고 2011두21713 판결 등 참조).

3.    판결의 요지

(1)   이 사건 조례는 상위 법령의 위임취지에 반하지 않는다.

(2)   설령 이 사건 부과처분에 중대한 하자가 인정된다고 하더라도, 이 사건 부과처분의 근거규정인 익산시 하수도 운영관리 조례 제14조에 대하여 위법하여 무효라고 선언한 대법원 판결이 선고된 바 없고, 위 조례 규정의 위법 여부가 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 명백하다고 인정할 만한 자료도 없는 이상 이 사건 부과처분의 하자가 객관적으로 명백하다고 할 수 없으므로, 익산시 하수도 운영관리 조례에 근거한 이 사건 부과처분의 하자는 취소사유에 해당할 뿐 무효사유가 된다고 볼 수 없다.

첨부: 전주지방법원 군산지원 2024. 8. 22. 선고 2022가합51135 판결

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(1)   국민건강보험공단의 ‘직장가입자 자격상실 및 자격변동 안내 통보’는 사실의 통지에 불과할 뿐 처분성이 인정되지 아니하여 행정소송의 대상 아님 - 그 취소를 구하는 소 각하 판결

(2)   근로복지공단의 직권 ‘고용보험 피보험자 가입이력 삭제 통지’는 고용보험법의 규정 내용 및 취지 등에 비추어 근로자의 권리의무 변동에 영향을 주는 항고소송의 대상인 처분에 해당함

(3)   판단기준 - 행정청의 어떤 행위를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적․일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용·취지, 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력 요건을 충족하고 있는지, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결 참조).

(4)   국민건강보험법 제9조 제1항은 지역가입자가 적용대상 사업장의 사용자로 되거나 근로자 등으로 사용된 날에 직장가입자의 자격을 취득하고, 직장가입자인 근로자 등은 그 사용관계가 끝난 날의 다음 날에 그 자격을 상실한다고 규정하고 있다. 같은 법 제11조 제1항 전문은 건강보험공단이 자격 변동에 관한 확인 행위를 하였는지와 무관하게 ‘가입자 자격의 변동은 제9조에 따른 자격 변동 시기로 소급하여 효력을 발생한다’고 규정하고 있고, 같은 항 후문은 피고 건강보험공단이 하는 자격 변동의 확인을 임의적인 절차로 규정하고 있을 뿐이다. 건강보험 가입자의 자격은 피고 건강보험공단의 확인 행위에 기하여 비로소 변동하는 것이 아니라 국민건강보험법 제9조에 근거하여 당해 조항에서 정하는 사유가 발생한 날에 당연히 변동된다고 봄이 타당하다. 직장가입자 자격이 상실되었음을 알리는 사실의 통지에 불과할 뿐, 원고의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라고 할 수 없어 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.

(5)   행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 등 참조). ① 비록 고용보험법 제13조 제1항이 “근로자인 피보험자는 이 법이 적용되는 사업에 고용된 날에 피보험자격을 취득한다.”고 규정하고 있어 피고 근로복지공단의 확인 행위로 인하여 피보험자격의 득실 자체가 결정되는 것이 아니라고 하더라도, 고용보험법이 고용보험 피보험자격 취득 여부에 관하여 피고 근로복지공단이 확인할 수 있도록 규정한 것을 넘어서 그에 관하여 피보험자, 사업주 등 이해관계인에 대한 통지 및 이의 절차 등을 둔 점, ② 고용보험은 실업급여 등 각종 급여의 청구를 위한 전제가 되므로 고용보험관계 소멸 여부는 가입자의 권리‧의무에 직접적으로 중대한 변화를 발생시키는 점, ③ 고용보험법 제17조에서 정한 피보험자였던 사람의 확인 요청에 따른 피보험자격 확인의 경우 그 처분성이 인정되는데, 비록 피고 근로복지공단이 서울지방고용노동청 서울남부지청장의 요청에 따라 직권으로 원고의 피보험자격 이력을 취소·삭제하였다고 하더라도 그러한 내용이 원고에게 통지됨으로써 마찬가지로 고용보험관계의 소멸이 이루어진 이상 이 사건 삭제 통지의 처분성만을 배제할 만한 합리적인 이유를 찾을 수 없는 점, ④ 또한 고용보험 피보험자격의 취득·상실 이력이 삭제되었을 때 바로 근로자로 하여금 이를 다툴 수 있게 하는 것이 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있는 방안이기도 한 점, ⑤ 고용보험심사관도 이 사건 삭제 통지의 처분성이 인정된다는 전제 하에 그 적법 여부에 관한 판단을 한 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고 근로복지공단의 이 사건 삭제 통지는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다.

첨부: 서울행정법원 2024. 5. 9. 선고 2023구합66306 판결

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1.    문제의 협약 조항

제12조 제5항 – “한국환경산업기술원장은 관리지침 등 관계규정을 제․개정하는 경우 이를 주관사업기관의 장에게 통보하여야 하며, 주관사업기관의 장은 이를 다시 참여기관에게 통보하여야 한다. 이 경우 주관사업기관의 장 및 참여기관이 통보받은 시점으로부터 제정, 개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 보며, 주관사업기관의 장과 사업책임자는 이와 같은 통보를 받은 즉시 주관사업기관을 대표하여 위와 같이 제․개정된 관리지침 등 관계 규정을 준수하겠다는 서면 약정에 서명하여 한국환경산업기술원장에게 교부해야 한다.”

2.    국가연구개발과제, 국책과제 협약 - 약관인지 여부

협약이 약관법의 적용을 받는 약관인지 여부에 관하여 보건대, 약관법 제2조 제1호에 의하면 ‘약관’이란 그 명칭이나 형태 또는 범위에 상관없이 계약의 한쪽 당사자가 여러 명의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용을 말한다.

이 사건 사업에 참여한 후보기업은 원고를 포함하여 총 8개사였던 사실, 개정전 관리지침 제17조 제1항 제3호는 주관사업기관의 장이 위 관리지침의 [별지 제15호] 서식에 따라 피고와 이 사건 사업을 위한 협약을 체결하도록 정하고 있는 사실, [별지 제15호] 서식은 당사자의 특정 등을 위한 부분을 제외하고는 일정한 내용과 형식에 따라 부동문자로 작성되어 있는 사실, 원고와 피고는 [별지 제15호] 서식을 이용하여 이 사건 협약을 체결한 사실이 인정되는바, 이에 비추어 보면 이 사건 협약은 피고가 여러 주관사업기관과 이 사건 사업을 위한 협약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 것으로서 약관법 제2조 제1호의 ‘약관’에 해당한다고 봄이 상당하다.

3.    약관법상 무효사유 불공정 조항에 해당하는지 여부

협약 제12조 제5항이 불공정한 약관조항으로서 무효인지 여부에 관하여 보건대, 약관법에 의하면 약관의 내용 중 고객에게 부당하게 불리한 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정되고(제6조 제2항 제1호), 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다(제6조 제1항).

협약 제12조 제5항은 ‘한국환경산업기술원장은 관리지침 등 관계규정을 제․개정하는 경우 이를 주관사업기관의 장에게 통보하여야 하며, 주관사업기관의 장은 이를 다시 참여기관에게 통보하여야 한다. 이 경우 주관사업기관의 장 및 참여기관이 통보받은 시점으로부터 제․개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 보며, 주관사업기관의 장과 사업책임자는 이와 같은 통보를 받은 즉시 주관사업기관을 대표하여 위와 같이 제․개정된 관리지침 등 관계 규정을 준수하겠다는 서면 약정에 서명하여 한국환경산업기술원장에게 교부해야 한다.’라고 정하고 있는바, 이는 주관사업기관의 의사와는 무관하게 피고의 일방적인 통보만으로 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬 수 있도록 하는 것으로서 주관사업기관이 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬지 여부를 선택할 수 있는 기회를 원천적으로 박탈하고 있다.

따라서 협약 제12조 제5항은 고객인 주관사업기관에게 부당하게 불리한 조항으로서 불공정한 약관조항에 해당하므로, 약관법 제6조 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 타당하다.

4.    약관법 적용을 배제할 사유 여부

피고는, 약관법 제30조는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에는 적용되지 않는다고 규정하고 있으므로 이 사건 협약에는 약관법이 적용되지 않는다고 주장한다.

약관법 제30조 제1항은 ‘이 법은 약관이 상법 제3편, 근로기준법 기타 대통령령이 정하는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에 관한 것일 때에는 이를 적용하지 아니한다.’고 규정하고 있으나, 같은 법 시행령은 아직 위 법률의 적용이 배제되는 비영리사업의 분야에 관하여 규정하고 있지 않으므로, 이 사건 협약이 비영리사업 분야에 속한 것이라고 하더라도 약관법의 적용이 배제된다고는 볼 수 없다(대법원 1997. 4. 25. 선고 97다4333 판결 참조). 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.

또한 피고는, 원고가 이 사건 협약 체결 당시 피고에게 관리지침 개정 권한을 일임하였으므로, 뒤늦게 이 사건 협약 제12조 제5항의 무효를 주장하는 것은 신의칙에 반하여 허용될 수 없다고 주장한다.

그러나 강행법규에 위반한 자가 스스로 그 약정의 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위반되는 권리의 행사라는 이유로 그 주장을 배척한다면, 이는 오히려 강행법규에 의하여 배제하려는 결과를 실현시키는 셈이 되어 입법취지를 완전히 몰각하게 되므로 달리 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 주장은 신의칙에 반하는 것이라고 할 수 없는바(대법원 1999. 3. 23. 선고 99다4405 판결 참조), 원고가 이 사건 협약 제12조 제5항이 강행법규인 약관법에 위배되어 무효라고 주장하는 것이 신의칙에 반한다고 할 수 없다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.

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1.    사안의 개요

(1)   미국 치과대학 졸업, 미국 치과의사 면화 취득 후 한국 치과의사 면화시험 응시

(2)   졸업대학의 치괴의사 예비시험 응시적격 대상 인정 신청

(3)   한국보건의료인국가시험원장, 국시원장 명의 통지서 - 신청 불인정 공문

(4)   신청자는 국시원장을 피고로 하여 불인정 결정에 불복하는 행정소송 제기

2.    행정법원 판결 요지 – 피고 부적격, 소 각하 판결  

(1)   취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다(행정소송법 제13조 제1항). 여기서 ‘행정청’이라 함은 국가 또는 공공단체의 기관으로서 국가나 공공단체의 의견을 결정하여 외부에 표시할 수 있는 권한, 즉 처분권한을 가진 기관을 말한다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2014두274 판결 등 참조).

(2)   일반적으로 처분서에 명의자로 기재되어 있는 행정청(처분명의자)이 처분을 한 행정청에 해당하는데, 이 사건 통지서에는 보건복지부장관이 외국학교 불인정 처분의 처분주체 또는 처분명의자로 표시되어 있지 않고, 오히려 그 하단에 피고(국시원장)의 이름이 기재되어 있고 그 옆에 피고의 인장이 날인되어 있어 피고가 처분명의자인 것처럼 표시되어 있기는 하다. 그러나 ① 이 사건 통지서에 피고가 처분주체로서 외국학교 불인정 처분을 한 것으로 기재되어 있는 것이 아니라 보건복지부장관이 외국학교 불인정 처분을 하였음을 피고가 사후적으로 통지한다는 내용이 기재되어 있을 뿐인 점, ② 이 사건 통지서에 관련근거로 기재된 의료법 제5조, 이 사건 기준이 앞서 본 대로 피고가 아닌 보건복지부장관이 외국학교 인정 여부에 관한 처분권한을 가진다고 규정하고 있는 점 등에 비추어, 이 사건 통지는 보건복지부장관이 외국학교 불인정 처분을 하였음을 피고를 통해 대외적으로 표시한 것이라고 봄이 타당하고, 이 사건 통지서에 피고가 처분명의자인 것처럼 기재되어 있다는 사정만으로 피고가 그 명의로 불인정 처분을 하였다고 볼 것은 아니다.

(3)   외국학교 인정 여부에 관한 처분권한은 피고가 아닌 보건복지부장관이 가진 것으로 판단되고, 피고는 단지 외국학교 인정심사 신청서류 수령․외국학교 인정심사위원회 개최 및 심사․보건복지부장관에 대한 심사결과 보고․신청인에 대한 보건복지부장관의 결정 통지 등의 업무만을 대행한 것으로 보이므로, 피고에게는 피고적격이 인정되지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다.

(4)   ① 의료법 및 관계 규정상 보건복지부장관이 외국학교 인정 여부에 관한 처분권한을 피고에게 위임하였다고 볼 만한 규정을 찾을 수 없는 점[보건복지부장관은 각종 보건의료인 국가시험 및 예비시험의 관리 업무를 국시원에 위탁할 수 있을 뿐이다(의료법 제9조 제2항, 의료법 시행령 제4조 제2항, ｢의료기사 등에 관한 법률｣ 제6조 제2항, 약사법 제8조 제2항, 공중위생관리법 제6조의2 제3항, ｢응급의료에 관한 법률｣ 제36조 제4항, 국민영양관리법 제15조 제2항, 국민영양관리법 시행규칙 제8조 제2항, ｢보건의료인국가시험관리기관 지정｣, 장애인복지법 제73조 제2항 등)], ② 한국보건의료인국가시험원법 제6조 제1항에 규정된 국시원이 수행하는 사업의 범위에도 외국학교 인정 여부는 포함되어 있지 않은 점 등에 비추어, 피고가 보건복지부장관으로부터 외국학교 인정 여부에 관한 처분권한을 위임받았다고 볼 수도 없다.

(5)   ‘2023년도 외국학교 등 인정심사 신청 안내’에 기재된 외국학교 인정심사 절차에도 외국학교 인정 여부에 대한 최종 결정은 피고가 아닌 보건복지부장관이 하도록 되어 있다. 피고는 신청자로부터 외국학교 인정심사 신청서류를 제출받고, 외국학교 인정심사위원회를 개최하여 심사하며, 보건복지부장관에 심사결과를 보고하고, 보건복지부장관이 외국학교 인정 여부에 대한 결정을 하면 이를 통보받아 신청자에게 통지하는 업무를 수행할 뿐이다.

첨부: 서울행정법원 2024. 5. 10. 선고 2023구합77641 판결

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(1)   5년 과제 진행 중 3차년도 특별평가 후 성실중단 결정, 연구개발비 회계감사 후 약 22억원 불인정, 반환통지

(2)   대학 산단에서 비용 불인정 및 반환통지의 무효 내지 취소를 청구하는 행정소송 제기

(3)   서울행정법원 판단 요지: 이 사건 통보는 원고와 대등한 지위에서 체결한 공법상 계약인이 사건 협약에 편입된 운영요령 및 정산요령에 근거하여 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 원고에게 부당 집행된 금액의 반환을 알린 것에 불과하므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않음. 행정소송 중 당사자소송으로 해야 함.

(4)   항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조). 그리고 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 공권력 행사이어야 하므로, 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 그 계약에 근거하여 행하는 의사표시는 이에 해당하지 아니한다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결, 대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

(5)   구체적 사안의 판단 - 이 사건 통보는 피고가 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 공권력 행사로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 통보의 무효확인을 구하는 청구, 이 사건 통보의 취소를 구하는 청구는 모두 부적법하므로 이를 각하한다.

(6)   이 사건 협약은 원고와 피고가 대등한 지위에서 체결한 공법상 계약이고(대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결 참조), 근거 법률인 산업기술혁신법, 산업통상자원부 고시인 운영요령, 관리지침, 정산요령 등이 원고와 피고 사이의 자율적 합의에 따라 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이다. 원고가 이 사건 통보에 따라 부당 집행된 사업비를 반환하지 않는다 하더라도 피고로서는 정산요령 제21조 제1항에 따라 채권추심 등 민사상 법적조치를 취할 수 있을 뿐 원고에 대하여 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는 법령상 근거가 존재하지 아니한다. 한편 산업기술혁신법 제11조의2 제1항 제7호, 같은 법 시행령 제14조의3 제1항 제3호에 의하면, 정산금을 납부하지 않을 경우 국가연구개발사업 참여제한처분을 하거나 사업비를 환수할 수 있으나, 그와 같은 처분이 있기 이전의 단계에서 위 처분에 따른 우월적인 규율과 법률효과가 원고에게 곧바로 미친다고 보기 어렵다.

(7)   이 사건 통보가 이 사건 협약에 위반되거나, 원고에게 정산금의 반납에 관한 책임을 물을 수 없는 경우 등이라면 원고로서는 피고를 상대로 정산금 채무의 부존재확인을 구하는 당사자소송 등을 제기하여 권리구제를 받을 수 있으므로, 이 사건 통보를 행정처분으로 보아 항고소송을 허용하여야 할 불가피한 사정이 있다고 보기 어렵다.

첨부: 서울행정법원 2024. 2. 7. 선고 2022구합88798 판결

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