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(1)   비례 원칙 법리 - 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고, 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니된다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조). 특히 처분상대방의 의무위반을 이유로 한 제재처분의 경우 의무위반의 내용과 제재처분의 양정사이에 엄밀하게는 아니더라도 대략적으로라도 비례관계가 인정되어야 하며, 의무위반의 내용에 비하여 제재처분이 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아야 한다(대법원 2007. 7. 19, 선고 2006두19297 판결 참조).\

(2)   제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조)

(3)   대전고등법원 판결요지 - 판매업무정지처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없으나 품목허가취소처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

(4)   1개월 판매업무정지처분의 비례 원칙 위반 여부 판단: 원고의 법 위반 정도가 가볍다고 보기 어려운 반면, 판매업무정지기간이 1개월로 비교적 길지 아니한 점, 원고의 판매업무는 1개월간 정지되나 제조 등의 다른 업무까지 정지되는 것은 아닌 점, 이 사건 판매업무정지처분으로 인하여 원고의 판매 업무는 정지되나 원고로부터 이미 의약품을 공급받은 소매상들의 판매까지 제한되는 것은 아닌 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 판매업무정지처분이 원고에게 지나치게 가혹하다고 할 수 없다.

(5)   품목허가취소처분의 비례 원칙 위반 여부 판단: 구 약사법 제76조 제1항 제3호, 제3항, 구 의약품안전규칙 제95조 [별표 8] 행정처분의 기준 Ⅱ.개별기준 제37호에서 ‘의약품 제조업자가 국가출하승인을 받지 않은 국가출하승인의약품을 판매한 경우’에 해당 품목허가취소를 하도록 규정하고 있기는 하다. 그러나 이 사건 각 처분 이전에 간접수출 방식의 판매에 대하여도 약사법이 적용된다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없었던 것은 아니었고, 간접수출 방식에 의한 보툴리눔 제제의 수출에 대하여 약사법에 의한 별다른 규율 없이 사실상 관행적으로 광범위하게 이루어져 왔던 것으로 보인다. 그럼에도 피고를 비롯한 행정기관들은 이에 대하여 오랜 기간 계도하거나 시정명령 등 감독권한을 행사하지 않았고, 원고를 비롯한 여러 제약회사들의 보툴리눔 제제 간접수출에 대해 별다른 조치를 취하지 않았다. 이런 상황에서 원고에 대하여 계도기간을 부여하는 등 잘못을 시정할 수 있는 기회를 부여하지 아니하고, 곧바로 의약품의 품목허가를 취소하는 과중한 제재를 가하는 것은 원고에게 지나치게 가혹하다.

(6)   피고가 이 사건 품목허가취소처분을 통하여 달성하고자 하는 국민보건의 향상이라는 목적은 정당하나, 국가출하승인을 받지 않아 안전성·유효성이 검증되지 않았다고 보이는 특정 제조번호로 제조된 B 및 C에 대한 피고의 2020. 10. 19.자 및 2020. 11. 3.자 회수·폐기 및 공표명령을 통하여 그 목적은 달성할 수 있을 것으로 보인다. 그런데 이 사건 품목허가취소처분은 B 및 C의 품목허가를 모두 취소하는 것이어서 그로 인해 원고는 위 의약품 자체를 제조판매할 수 없게 되는데 위 회수·폐기명령이나 이 사건 판매업무정지명령을 넘어서 이 사건 품목허가취소처분을 하는 것은 목적 달성을 위해 적절하고 필요한 수단이라고 할 수 없고, 최소침해성 원칙에도 어긋난다.

(7)   원고가 간접수출 방식을 통한 이 사건 양도행위가 약사법의 규율대상에 해당함을 명시적으로 인식한 상태에서 법 경시적 태도를 보인 것은 아니라고 보인다. 또한 원고는 이 사건 각 처분 이후 간접수출 방식을 통한 수출을 중단하였다고 주장하고 있다. 이 사건 품목허가취소처분이 유지되면, 원고는 전체 매출액의 절반 가량을 차지하는 B 및 C를 더 이상 제조판매하지 못하게 되어 극심한 경영상 어려움을 겪게 될 것으로 보인다. 이러한 점을 고려하면 이 사건 품목허가취소처분을 통하여 제한되는 원고의 사익이 그로 인하여 달성하려는 공익적 목적보다 과소하다고 단정할 수 없다.

첨부: 대전고등법원 2024. 6. 13. 선고 2023누12048 판결

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(1)   제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 해당 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교⋅교량하여 판단하여야 한다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조).

(2)   영업정지처분을 함에 있어 영업정지 기간의 감경에 관한 참작사유가 존재하는 경우에, 행정청이 그 사유까지 고려하고도 영업정지 기간을 감경하지 않은 채 이 사건 처분기준의 개별기준이 정한 기간대로 영업정지처분을 한 때에는 이를 위법하다고 단정할 수 없고, 다만 위와 같은 사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않거나 그 사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 영업정지 기간을 감경하지 않았다면 그 영업정지처분은 재량권을 일탈⋅남용한 것으로서 위법하다(대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두43968 판결 등 참조).

(3)   이 사건 처분과 같은 제재적·침익적 처분의 경우 그 근거가 되는 행정법규를 보다 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것이 아니라고 하더라도 해석이 문언의 통상적 범위를 벗어나서는 안 되며, 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석·적용해서는 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석·적용하여서는 아니 된다(대법원 2023. 6. 29. 선고 2023두31782 판결 등 참조).

(4)   이 사건 처분기준을 초과하는 처분을 정당화할만한 별다른 사정 또한 보이지 않는바, 결국 영업정지 기간을 1개월로 하여 이루어진 이 사건 처분은 합리적 기준을 배제하고 원고에게 더 불리한 방향으로 편의적 판단을 함으로써 적절한 처분결과의 도출을 해태한 것에 해당한다.

(5)   처분기준의 객관적 문언 상 포섭되는 조항이 없다면 원칙으로 돌아가 처분대상인 이 사건 위반행위 그 자체를 놓고 처분기준이 명시적으로 상정하고 있는 가중, 감경의 규정 범위 내에서 가장 적절한 양정을 하였어야 할 것이다. 이 사건 처분은 그 위반정도에 비하여 제재가 지나치게 과중하다고 볼 여지 또한 있으므로 그러한 점을 감안해서라도 원고에 대하여는 위와 같은 사정이 반영될 수 있도록 보다 더 엄밀한 처분기준의 적용을 통한 양정이 필요하였다고 할 것이다.

첨부: 서울행정법원 2024. 5. 9. 선고 2022구합76351 판결

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1.    사안의 개요 및 쟁점

(1)   10여전 전 관광진흥법상 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정 펜션, 지자체에서 현장점검 후 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정요건인 '숙박시설을 운영하고 있는 자'에 해당하지 않는다는 이유로 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정취소 처분

(2)   관련 법령에 의하면, 숙박시설을 운영하는 자가 관광진흥법 상 관광펜션업 지정을 받을 수 있고, 숙박시설을 운영하기 위해서는 농어촌정비법에 따른 농어촌민박사업 신고 또는 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고가 필요함에도, 위 신고를 하지 않은 이 사건 양도인들 및 원고들에게 관광 편의시설업 지정을 하였다가 이 사건 처분을 할 때까지 이 사건 펜션과 관련하여 지정취소 등 아무런 처분을 하지 않은 사실은 인정된다.

(3)   펜션 영업 개시부터 숙박업 미신고, 처음부터 관광진흥법상 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정을 받을 수 없음에도 행정청, 지자체에서 10여년 후 지정 취소한 것은 그 권한을 전혀 행사하지 않고 있다가 약 10년이 지난 후 처분을 한 것임

(4)   쟁점 - 지정취소 처분이 실권의 법리에 반하여 위법한지 여부

2.    법원의 판단 요지

(1)   실권 또는 실효의 법리는 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기 간에 걸쳐 그 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방이 권리자가 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하는 것이 신의성 실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원 1988. 4. 27. 선고 87누915 판결 등 참조).

(2)   지자체에서 최초 잘못된 행정처분을 하였고, 펜션에 대한 미신고 숙박업 영업이 계속되고 있는 사이에 장기간 시정조치나 최초 잘못된 지정처분에 대한 취소를 하지 않았다고 하더라도, 그것만으로는 피고가 해당 처분에 법 위반사항이 없음을 확인하거나 법 위반사항을 발견하더라도 아무런 처분을 하지 않겠다는 신뢰를 부여하였다고 할 수 없다.

(3)   이 사건 법 위반사항이나 이 사건 지정처분의 하자를 적발하지 못하여 장기간 미신고 영업에 대하여 아무런 제재처분을 하지 않았다는 사정만으로는 그 불법성을 해소할 공익이 감소하거나 소멸한다고 보기 어렵다.

(4)   행정청이 최초 관광펜션업 지정요건을 충족하지 못한 자에 대하여 잘못 지정을 한 이래 상당한 기간이 지났음에도 이를 적발하지 못하였다는 이유만으로 더 이상 아무런 조치나 처분을 할 수 없다면 숙박시설 및 숙박업 관리 행정의 원활한 수행에 지장이 초래되고, 숙박업 신고제의 잠탈 및 미신고 숙박업을 용인하는 결과가 된다.

(5)   행정청의 처분시기를 제한하는 규정이 존재하지 않는 이상, 행정청의 내부적 사정 등으로 인하여 다소 지연이 발생한 것만으로 그 처분이 행정절차법 제22조 제5항을 위반하여 위법하다고 볼 수 없다.

(6)   그 처분 지연이 신의성실의 원칙이나 실권의 법리에 위배하여 처분 상대방의 정당한 기대와 신뢰를 해하는 정도에 이른 경우에는 예외적으로 그 처분의 위법성을 인정할 수 있다고 할 것인데, 이 사건의 경우 합법성의 원칙과 숙박업 신고의무를 규정한 관계 법령의 취지를 희생하여서라도 원고들의 신뢰를 보호하는 것이 정의 관념에 부합한다고 인정할 특별한 사정이 있다고 보기도 어렵다.

첨부: 대구지방법원 2024. 2. 7. 선고 2022구합22608 판결

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1.    사안의 개요

(1)   SNS 콘텐츠 제공사업자(CP)의 IDC 접속경로 변경, 접속경로 변경으로 국내 이용자들의 페이스북 접속 장애 발생

(2)   방통위 제재처분 - ‘정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한하는 행위’에 해당한다고 보아 시정조치 명령 및 과징금(3억 9,600만 원) 납부명령 부과

(3)   행정처분 근거 법규 - 전기통신사업법 제50조 제1항, 같은 법 제50조 제3항, 구 전기통신사업법 시행령

(4)   전기통신사업법 제50조 제1항은 ‘전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다’고 규정하면서, 제5호 후단에서 ‘전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위’를 들고 있다. 같은 법 제50조 제3항은 ‘제1항에 따른 금지행위의 유형 및 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정함으로써 시행령에 금지행위의 유형과 기준을 구체적으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따라 구 전기통신사업법 시행령 제42조 제1항 [별표 4] 제5호는 ‘법 제50조 제1항 제5호 중 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위로 한다’고 규정하면서 그중 하나로 이 사건 쟁점조항에서 ‘정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한 또는 중단하는 행위’를 들고 있다. 그리고 구 전기통신사업법 제53조는 전기통신사업자가 제50조 제1항을 위반한 행위를 한 경우 매출액의 100분의 3 이하에 해당하는 금액을 과징금으로 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 제99조는 제50조 제1항 각 호의 금지행위를 한 자에 대하여 3억 원 이하의 벌금형에 처하도록 규정하고 있다.

2.    대법원 판결 요지 – 엄격해석 및 적용 원칙 

(1)   침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석․적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 아니 되며(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 등 참조), 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조).

(2)   쟁점조항이 정한 금지행위를 이유로 하는 과징금 부과 등은 침익적 행정처분에 해당하므로, 이 사건 쟁점조항은 엄격하게 해석․적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 해석․적용하여서는 아니 된다.

(3)   구 전기통신사업법에는 이 사건 쟁점조항이 정하고 있는 이용의 ‘제한’에 관하여 정의규정이나 해석규정을 두고 있지 않다. 법령상의 용어 해석에 있어 해당 법령에 규정된 정의가 없는 경우에는 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 할 것이고, 특별한 사정이 없는 한 그 의미를 제한 또는 확장하여서는 아니 된다. 이 사건 쟁점조항 중 이용의 ‘제한 또는 중단’과 관련하여 국립국어원 표준국어대사전은 ‘제한’을 ‘일정한 한도를 정하거나 그 한도를 넘지 못하게 막음. 또는 그렇게 정한 한계’로, ‘중단’을 ‘중도에서 끊어지거나 끊음’으로 정의하고 있다. 이와 같은 ‘제한’의 사전적 의미와 ‘제한’이 ‘중단’과 병렬적으로 규정되어 있는 점 등을 고려하면, ‘이용의 제한’은 이용의 시기나 방법, 범위 등에 한도나 한계를 정하여 이용을 못하게 막거나 실질적으로 그에 준하는 정도로 이용을 못하게 하는 것을 의미한다고 해석된다.

(4)   이와 달리 이용자 편의 도모나 이용자의 보호를 이유로 이용의 ‘제한’을 ‘이용 자체는 가능하나 이용에 영향을 미쳐 이용에 다소간의 지연이나 불편을 초래하게 하는 행위’까지 포함하는 것으로 해석하는 것은 문언의 가능한 의미를 벗어나므로 유추해석금지의 원칙에 반할 여지가 있다.

(5)   전기통신사업법 및 같은 법 시행령의 관련 규정의 체계적 구조와 문언의 내용 등에 비추어 보면, 이 사건 쟁점조항은 ‘정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한하는 행위’를 ‘전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위’의 한 유형으로 규정하고 있다. 따라서 위 ’이용의 제한‘은 이용에 다소간의 불편, 지연을 초래하는 정도나 서비스 품질을 저하시키는 정도를 벗어나 이용자의 이용을 일정 부분 금지하는 수준에 이르러야 한다고 봄이 타당하다.

첨부: 대법원 2023. 12. 21. 선고 2020두50348 판결

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