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1.    사안의 개요

(1)   중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제11조 제2항 제3호에 따라 직접생산확인증명 제출

(1)   조달청 납품한 제품의 직접생산여부 조사과정에서 이 사건 납품과 관련하여 완제품을 구매하여 납품하였음을 인정하는 내용의 자필확인서 작성

(2)   직접생산 확인증명 취소 + 조달청의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분

(3)   불복하는 행정소송 제기 – 패소

2.    자필확인서 작성 경위 및 증거력

(1)   원고 주장 - 이 사건 자필확인서가, 조달청 조사원이 추후 자료를 제출하면 자료를 검토해서 잘 처리하겠다며 불러주는 대로 기재한 것으로 그 기재가 사실에 반한다고 주장

(2)   서울행정법원 판결요지 - 원고는 직접생산여부 조사과정에서 이 사건 납품과 관련하여 완제품을 구매하여 납품하였음을 인정하는 내용의 이 사건 자필확인서를 작성하였고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 참조).

(3)   원고의 주장 외에 이를 뒷받침할 증거가 없으며, 단지 그와 같은 이유만으로 원고가 중대한 위반을 인정하는 내용의 확인서를 사실에 반하여 작성하였다고 상정하기도 어렵다.

3.    직접 생산 위반으로 국가의 손해발생 없음 주장

(1)   원고는 직접생산의무 위반행위로 인하여 국가에 손해가 발생하지 않았으며 그 액수 또한 불명하다고 주장한다.

(2)   그러나 원고가 이 사건 물품을 직접생산하지 아니하고 수입하여 그대로 납품한 이상 직접생산비용과 구매가격 차액 상당의 손해가 발생하였음을 충분히 인정할 수 있다.

(3)   원고의 직접생산의무위반은 피고가 이 사건에서 처분사유로 추가한 것과 같이, 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ‘계약을 이행할 때에 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 경우’ 및 구 국가계약법(2021. 1. 5. 법률 제17816호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제8호 및 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호 가목의 ‘계약의 주요조건을 위반한 자’에 해당하기도 한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

4.    가혹한 제재처분에 대한 재량권 남용 주장

(1)   판단기준 - 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

(2)   구체적 판단 - 원고가 주장하는 여러 사정들을 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 할 수 없다. 피고가 이 사건 계약을 체결하면서 ‘직접생산’을 계약조건으로 정한 것은 제조능력 부적격 및 부당납품 업체를 차단하여 기술력이 있는 국내 제조업체를 보호ㆍ지원하고, 조달물자의 품질 제고 및 건실한 조달환경을 조성하려는 데 그 목적이 있다. 따라서 이 사건과 같이 직접생산조건을 위반하여 다른 회사의 완제품을 가져와 마치 직접생산기준을 충족한 제품인 것처럼 수요기관에 납품하는 행위는 위와 같은 목적과 계약질서를 적극적으로 훼손하는 행위에 해당하여 그 위법성을 결코 가볍게 평가할 수 없으며, 단지 이 사건 처분이 이 사건 납품 행위로부터 상당한 시간이 경과하여 이루어졌다는 사정만으로 원고에게 이 사건 처분이 이루어지지 아니하리라는 신뢰가 형성되었다고 할 수도 없다.

첨부: 서울행정법원 2024. 6. 20. 선고 2023구합70015 판결

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1.    사안의 개요

(1)   전문기관 한국데이터산업진흥원, 공급기업, 수요기업, 3자 체결 협약서 – 공법상 계약

(2)   회계실사 감리 비협조, 증빙자료 미제출, 협약 불이행

(3)   지급된 정부지원금 전액 환수 + 미지급된 정부지원금 지급 거절 제재

(4)   공급기업 주장요지 – 사업일부 이행에도 지급된 정부지원금 전액 환수는 과도한 제재 – 비례의 원칙 위반 주장

(5)   서울행정법원 판결 – 정부지원금 전액환수 적법

2.    판결 요지

(1)   공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결 등 참조)

(2)   공법상 계약은 공법적 효과의 발생을 목적으로 하고 이를 달성하기 위하여 계약의 체결ㆍ이행ㆍ해석에 있어 공익과 사익의 형량이 필수적이라는 점에서 사법상 계약과 구별되는바, 공법상 계약에 해당하는 이 사건 각 협약의 해석 및 적용 등에 있어서 행정기본법이 정하는 비례의 원칙(제10조) 등을 충분히 고려할 필요가 있기는 하다. 원고는 이 사건 각 제재사유가 사실상 대부분 인정되지 않거나 협약 불이행의 정도가 경미하다는 이유로, 원고에게 4개 수요기업에 대한 정부지원금 선금 전액의 반환의무를 지우는 것이 비례의 원칙 등을 위반하여 지나치게 큰 불이익을 준다는 취지로 주장한다.

(3)   구체적 판단 - 협약은 ’공급기업‘ 원고와 ’전담기관‘ 피고 및 ’수요기업‘이 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치를 통해 체결한 계약에 해당한다. 정부가 공익적 목적을 위해 추진하는 정책과 직ㆍ간접적인 연관이 있고, 공익의 달성에도 영향을 미치므로, 계약당사자들이 단순히 사경제 주체로서 이 사건 각 협약을 체결하였다고 볼 수 없다. 이 사건 각 협약은 사업비의 관리를 비롯한 사업의 전반적인 수행에 있어 이 사건 관리규정은 물론 ’지원사업 운영지침‘, ’ 정보통신ㆍ방송 연구개발 관리규정‘, ’방송통신발전기금 운용ㆍ관리규정‘, ’과학기술정보통신부 국고보조금관리에 관한 규정‘ 등의 각종 규정을 준수하여야 한다는 점을 명시하고 있고(제3조 제3항, 제12조), 이로써 과학기술정보통신부와 피고가 공급기업 및 수요기업과 무관하게 마련한 이 사건 관리규정, 이 사건 운영지침 등을 계약의 내용으로 편입하고 있다. 이 사건 각 협약 및 이 사건 관리규정 등에 따른 원고와 피고, 이 사건 수요기업의 각 권리ㆍ의무는 통상적인 사법관계에서 체결되는 계약에 따른 계약당사자들의 권리ㆍ의무와는 달리 행정주체와의 공법상 계약에서 흔히 보이는 내용 및 성질을 가지고 있다고 보인다.

(4)   협약 및 관리규정, 운영지침에 따라 정부지원금 환수조치가 가능하며, 원고의 협약 위반 정도 및 이를 규제할 공익상의 필요성 등에 비추어 원고에게 정부지원금 선금 전액의 반환의무를 지우는 것이 지나치게 과도하다고 보기도 어렵다.

(5)   원고는 이 사건 감리법인의 감리가 종료할 때까지 위 각 자료를 전혀 제출하지 못하였고, 특히 간접경비 증빙 자료에 관하여는 감리 과정에서 개선에 관한 시정조치를 받았음에도 감리 기간 내에 이를 제대로 이행하지 못하였고 감리 종료 이후 비로소 위 각 자료를 제출하였다 하더라도 이와 무관하게 원고가 성실히 감리에 응하지 않았다는 제재사유가 모두 인정된다. 이 사건 각 협약은 공급기업에 대한 검수 결과 부적합시 협약 미이행에 따른 제재조치를 받을 수 있고 이 사건 관리규정 제31조에 의한 제재조치에 따라 정부지원금을 환수할 수 있다고 규정하고 있다(제5조의3 제4항, 제7조의3 제1항).

(6)   피고는 단지 이미 지급된 정부지원금의 환수 및 정부지원금 잔금을 미지급한다는 조치를 취함으로써 원고에게 경제적인 불이익을 야기하였을 뿐이고, 이 사건 관리규정 및 이 사건 운영지침에 규정된 참여제한, 부정당사업자 등록, 형사고발 등 원고에게 현저히 큰 불이익을 초래하는 다른 제재조치를 취하지도 않은 점 등을 종합하여 보면, 정부지원금 선금 전액의 환수조치가 원고에게 지나치게 불리한 조치에 해당한다고 보기는 어렵다.

첨부: 서울행정법원 2024. 5. 30. 선고 2023구합54365 판결

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1.    사안의 개요

(1)   개업공인중개사가 보관하던 확인·설명서에 서명하지 아니한 사실 적발 - 영업정지 1개월 15일 제재처분

(2)   항소심 판결 - 공인중개사법 제25조 제4항 위반 해당, 영업정지처분 적법

(3)   대법원 – 원심 판결 파기 환송, 보관서류가 아닌 교부하는 서류에 서명 및 날인 요구

2.    대법원 판결요지

(1)   공인중개사법 제25조 제3항은 “개업공인중개사는 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때에는 제1항의 규정에 의한 확인·설명사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통령령이 정하는 기간 동안 그 사본을 보존하여야 한다.”라고 규정하고, 같은 조 제4항은 “제3항의 규정에 의한 확인·설명서에는 개업공인중개사(법인인 경우에는 대표자를 말하며, 법인에 분사무소가 설치되어 있는 경우에는 분사무소의 책임자를 말한다)가 서명 및 날인하되, 당해 중개행위를 한 소속공인중개사가 있는 경우에는 소속공인중개사가 함께 서명 및 날인하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 개업공인중개사로 하여금 거래계약서 또는 확인․설명서에 서명 및 날인하도록 하는 것은 거래계약 당사자 간의 분쟁을 예방하고 중개업자의 공정한 중개행위를 담보하기 위하여 개업공인중개사로 하여금 확인․설명서 등에 자필로 서명하고 인장을 날인하게 함으로써 중개업무수행의 직접성과 공식성을 확보하려는 데에 그 취지가 있다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2007두7987 판결 참조).

(2)   이와 같은 공인중개사법 제25조 제3항, 제4항의 내용, 체계와 취지, 침익적 행정처분의 근거법령에 관한 엄격해석의 원칙 등을 고려하면, 구 공인중개사법 제25조 제4항에서 말하는 ‘제3항의 규정에 의한 확인․설명서’란 개업공인중개사가 ‘거래당사자에게 교부하는’ 중개대상물 확인․설명서를 의미하고, 개업공인중개사가 보존하는 중개대상물 확인․설명서는 포함되지 않는다고 보아야 한다.

(3)   구체적 사안 대법원 판단 - 개업공인중개사인 원고가 보관하던 이 사건 확인・설명서는 원고가 거래당사자에게 교부한 중개대상물 확인・설명서를 그대로 복사한 사본이 아니라 계약 당시 별도로 작성하여 보관하던 원본에 불과하므로, 이 사건 확인・설명서에 원고의 서명이 없다는 사정만으로 원고가 거래당사자에게 교부한 중개대상물 확인・설명서 원본에도 원고의 서명이 없었을 것이라고 추인할 수 없고, 오히려 원고는 거래당사자에게 교부한 중개대상물 확인・설명서라는 취지로 원고의 서명과 날인이 모두 있는 확인・설명서를 증거로 제출하였음. 원심 판결 파기 환송함.

첨부: 대법원 2023. 2. 23. 선고 2022두57381 판결

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1.    공인중개사법 – 공인중개사의 중개대상물 확인교부서 교부 의무

공인중개사법 제25조(중개대상물의 확인ㆍ설명) ① 개업공인중개사는 중개를 의뢰받은 경우에는 중개가 완성되기 전에 다음 각 호의 사항을 확인하여 이를 해당 중개대상물에 관한 권리를 취득하고자 하는 중개의뢰인에게 성실ㆍ정확하게 설명하고, 토지대장 등본 또는 부동산종합증명서, 등기사항증명서 등 설명의 근거자료를 제시하여야 한다. 1. 해당 중개대상물의 상태ㆍ입지 및 권리관계, 2. 법령의 규정에 의한 거래 또는 이용제한사항, 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 개업공인중개사는 제1항에 따른 확인ㆍ설명을 위하여 필요한 경우에는 중개대상물의 매도의뢰인ㆍ임대의뢰인 등에게 해당 중개대상물의 상태에 관한 자료를 요구할 수 있다. ③ 개업공인중개사는 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때에는 제1항에 따른 확인ㆍ설명사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통령령으로 정하는 기간 동안 그 원본, 사본 또는 전자문서를 보존하여야 한다. 다만, 확인ㆍ설명사항이 「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제9호에 따른 공인전자문서센터(이하 "공인전자문서센터"라 한다)에 보관된 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제3항에 따른 확인ㆍ설명서에는 개업공인중개사(법인인 경우에는 대표자를 말하며, 법인에 분사무소가 설치되어 있는 경우에는 분사무소의 책임자를 말한다)가 서명 및 날인하되, 해당 중개행위를 한 소속공인중개사가 있는 경우에는 소속공인중개사가 함께 서명 및 날인하여야 한다.

공인중개사법 시행령 제21조(중개대상물의 확인ㆍ설명) ① 법 제25조 제1항에 따라 개업공인중개사가 확인ㆍ설명해야 하는 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 중개대상물의 종류ㆍ소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적ㆍ용도ㆍ구조 및 건축연도 등 중개대상물에 관한 기본적인 사항,  2. 소유권ㆍ전세권ㆍ저당권ㆍ지상권 및 임차권 등 중개대상물의 권리관계에 관한 사항,  3. 거래예정금액ㆍ중개보수 및 실비의 금액과 그 산출내역, 4. 토지이용계획, 공법상의 거래규제 및 이용제한에 관한 사항, 5. 수도ㆍ전기ㆍ가스ㆍ소방ㆍ열공급ㆍ승강기 및 배수 등 시설물의 상태, 6. 벽면ㆍ바닥면 및 도배의 상태, 7. 일조ㆍ소음ㆍ진동 등 환경조건, 8. 도로 및 대중교통수단과의 연계성, 시장ㆍ학교와의 근접성 등 입지조건, 9. 중개대상물에 대한 권리를 취득함에 따라 부담하여야 할 조세의 종류 및 세율

2.    공인중개사의 주장요지

공인중개사법 제25조 제3항에 의하면, 중개대상물 확인․설명서는 ‘중개가 완성된 때’에 교부하면 되는 것으로 해석된다. 그리고 이 사건 각 계약에 있어 중개가 완성된 때는 계약상 주요한 의무의 실현이 이루어지는 ‘수분양자 권리의무승계 절차가 완료되는 때’라 할 것이므로, 원고가 이 사건 각 계약 수분양자 명의변경일에 중개대상물 확인․설명서를 교부한 이상, 지연교부에 해당하지 아니한다.

3.    판결 요지

공인중개사법 제25조 제1항, 제3항, 제4항 및 같은 법 시행령 제21조는, 개업공인중개사는 중개를 의뢰받은 경우에 중개가 완성되기 전에 중개의뢰인에게 중개대상물의 권리관계, 이용제한사항과 중개수수료 및 실비의 금액과 그 산출내역 등을 확인․설명하여야 하고, 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때에는 확인․설명한 사항을 중개대상물 확인․설명서에 기재하고 이를 거래당사자에게 교부하여야 하도록 규정하고 있다. 공인중개사법은 부동산중개업을 건전하게 지도․육성하고 공정하고 투명한 부동산거래질서를 확립함을 그 목적으로 하고 있고, 개업공인중개사에게 중개대상물 확인․설명서 교부의무를 부과하는 것은 부동산중개와 관련한 법률관계 및 개업공인중개사의 책임을 명확히 하기 위함으로 보인다. 나아가 중개업자는 중개가 완성된 때에만 거래계약서 등을 작성․교부하여야 하고 중개를 하지 아니하였음에도 함부로 거래계약서 등을 작성․교부하여서는 아니 된다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009다78863, 78870 판결 등 참조). 위와 같은 관련 공인중개사법 규정의 문언 및 그 목적․취지 등에 비추어 볼 때, 공인중개사법 제25조 제3항이 ‘중개 완성일’과 ‘거래계약서 작성일’을 별개로 구분하여 중개대상물 확인․설명서 교부시기를 정한 것으로 볼 수 없고, 거래계약서를 작성한 이상 중개가 완성된 것으로 봄이 타당하므로, 거래계약서 작성일에 중개대상물 확인․설명서를 교부하여야 한다고 할 것이다.

첨부: 대구지방법원 2024. 6. 26. 선고 2023구단11653 판결

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(1)    행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조).

(2)   이 사건 각 처분사유와 관련하여 원고의 위반행위에 대한 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 보기 어렵다. 원고는 이 사건 회신을 신뢰하여 간접수출 방식을 통해 이 사건 양도행위를 한 것이라고 주장하나, 행정청의 공적 견해표명이나 원고의 귀책 여부, 공익과 사익의 형량 등 신뢰보호원칙이 적용되기 위한 요건들이 인정되지 아니하여 원고의 이 부분 주장을 받아들일 수 없는 이상, 원고가 이 사건 회신을 간접수출의 경우 국가출하승인을 받지 아니하여도 된다고 신뢰한 것에 대하여 원고의 귀책을 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 할 수 없다.

(3)   무역 관련 법령이나 부가가치세법 등에서 간접수출이 수출실적 또는 수출로 인정되었다거나 정책적으로 장려되었다는 사정이나 업계의 실무 관행이었다는 사정만으로 원고가 약사법상 국가출하승인을 받지 않았다는 등의 이 사건 처분사유가 정당화될 수 없다.

(4)   이 사건 각 처분 이전에 간접수출 방식의 판매에 대하여도 약사법이 적용된다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없었던 것은 아니라고 보여지나, 이는 뒤에서 비례의 원칙 위반 여부를 판단하면서 살필 사정이라고 보이고, 이러한 사정만으로 원고의 의무 위반이 정당화된다고까지 보기는 어렵다.

(5)  대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결: 행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다.

(6)   대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결: 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다.

(7)   대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결: 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의·과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아니다(대법원 1976. 9. 14. 선고 75누255 판결, 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조).

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(1)   비례 원칙 법리 - 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고, 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니된다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조). 특히 처분상대방의 의무위반을 이유로 한 제재처분의 경우 의무위반의 내용과 제재처분의 양정사이에 엄밀하게는 아니더라도 대략적으로라도 비례관계가 인정되어야 하며, 의무위반의 내용에 비하여 제재처분이 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아야 한다(대법원 2007. 7. 19, 선고 2006두19297 판결 참조).\

(2)   제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조)

(3)   대전고등법원 판결요지 - 판매업무정지처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없으나 품목허가취소처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

(4)   1개월 판매업무정지처분의 비례 원칙 위반 여부 판단: 원고의 법 위반 정도가 가볍다고 보기 어려운 반면, 판매업무정지기간이 1개월로 비교적 길지 아니한 점, 원고의 판매업무는 1개월간 정지되나 제조 등의 다른 업무까지 정지되는 것은 아닌 점, 이 사건 판매업무정지처분으로 인하여 원고의 판매 업무는 정지되나 원고로부터 이미 의약품을 공급받은 소매상들의 판매까지 제한되는 것은 아닌 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 판매업무정지처분이 원고에게 지나치게 가혹하다고 할 수 없다.

(5)   품목허가취소처분의 비례 원칙 위반 여부 판단: 구 약사법 제76조 제1항 제3호, 제3항, 구 의약품안전규칙 제95조 [별표 8] 행정처분의 기준 Ⅱ.개별기준 제37호에서 ‘의약품 제조업자가 국가출하승인을 받지 않은 국가출하승인의약품을 판매한 경우’에 해당 품목허가취소를 하도록 규정하고 있기는 하다. 그러나 이 사건 각 처분 이전에 간접수출 방식의 판매에 대하여도 약사법이 적용된다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없었던 것은 아니었고, 간접수출 방식에 의한 보툴리눔 제제의 수출에 대하여 약사법에 의한 별다른 규율 없이 사실상 관행적으로 광범위하게 이루어져 왔던 것으로 보인다. 그럼에도 피고를 비롯한 행정기관들은 이에 대하여 오랜 기간 계도하거나 시정명령 등 감독권한을 행사하지 않았고, 원고를 비롯한 여러 제약회사들의 보툴리눔 제제 간접수출에 대해 별다른 조치를 취하지 않았다. 이런 상황에서 원고에 대하여 계도기간을 부여하는 등 잘못을 시정할 수 있는 기회를 부여하지 아니하고, 곧바로 의약품의 품목허가를 취소하는 과중한 제재를 가하는 것은 원고에게 지나치게 가혹하다.

(6)   피고가 이 사건 품목허가취소처분을 통하여 달성하고자 하는 국민보건의 향상이라는 목적은 정당하나, 국가출하승인을 받지 않아 안전성·유효성이 검증되지 않았다고 보이는 특정 제조번호로 제조된 B 및 C에 대한 피고의 2020. 10. 19.자 및 2020. 11. 3.자 회수·폐기 및 공표명령을 통하여 그 목적은 달성할 수 있을 것으로 보인다. 그런데 이 사건 품목허가취소처분은 B 및 C의 품목허가를 모두 취소하는 것이어서 그로 인해 원고는 위 의약품 자체를 제조판매할 수 없게 되는데 위 회수·폐기명령이나 이 사건 판매업무정지명령을 넘어서 이 사건 품목허가취소처분을 하는 것은 목적 달성을 위해 적절하고 필요한 수단이라고 할 수 없고, 최소침해성 원칙에도 어긋난다.

(7)   원고가 간접수출 방식을 통한 이 사건 양도행위가 약사법의 규율대상에 해당함을 명시적으로 인식한 상태에서 법 경시적 태도를 보인 것은 아니라고 보인다. 또한 원고는 이 사건 각 처분 이후 간접수출 방식을 통한 수출을 중단하였다고 주장하고 있다. 이 사건 품목허가취소처분이 유지되면, 원고는 전체 매출액의 절반 가량을 차지하는 B 및 C를 더 이상 제조판매하지 못하게 되어 극심한 경영상 어려움을 겪게 될 것으로 보인다. 이러한 점을 고려하면 이 사건 품목허가취소처분을 통하여 제한되는 원고의 사익이 그로 인하여 달성하려는 공익적 목적보다 과소하다고 단정할 수 없다.

첨부: 대전고등법원 2024. 6. 13. 선고 2023누12048 판결

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1.    사안의 개요

원고 발명자는 대기업 피고회사(사용자)의 종업원으로 재직하면서 기존의 LCD용 세정장비인 P4 HDC를 신형인 P5 HDC로 개조하면서 여러 기능을 개발 또는 개선하였고, 이와 관련하여 피고회사가 등록 받은 특허 기술 가운데 일정 부분을 단독 또는 공동으로 발명하였음을 주장하면서 피고회사를 상대로 직무발명보상금으로 40억 원과 그 지연손해금의 지급을 청구(발명진흥법 15조 1항에 근거)하였습니다.

2.     판결요지 - 발명자 요건

발명자임을 인정하기 위해서는 발명의 기술 발명의 기술적 과제를 해결하기 위한 구체적인 착상을 새롭게 제시·부가·보완하거나, 실험 등을 통하여 새로운 착상을 구체화하거나, 발명의 목적 및 효과를 달성하기 위한 구체적인 수단과 방법을 제공하거나 구체적인 조언·지도를 통하여 발명을 가능하게 한 경우 등과 같이 기술적 사상의 창작행위에 실질적으로 이바지하여야 합니다. 따라서, 단순히 기본적인 과제와 아이디어만을 제공하였거나 일반적인 조언이나 지도를 하는 등 연구자를 일반적으로 관리한 사람이나 협력자 또는 보조자로서 연구자의 지시에 따라 단순히 자료를 정리한 사람이나 실험을 한 사람 또는 자금·설비 등을 제공하여 발명의 완성을 후원·위탁하였을 뿐인 사람 등과 같이 발명의 완성을 원조한 것에 불과한 사람은 발명자에 해당하지 아니합니다. 또한, 발명자로 되기 위해서는 한 사람이 모든 과정에 관여하는 것이 필요한 것은 아니며 공동으로 관여하는 것으로 충분하지만, 여러 사람이 공동발명자가 되기 위해서는 과제를 해결하기 위한 착상과 그 구체화의 과정에서 일체적, 연속적인 협력관계 아래서 각각이 중요한 공헌을 하여야 할 필요가 있습니다.  

3. 쟁점 - 발명자 판단  

원고 종업원은 피고회사가 등록 받은 특허발명 중 일부를 단독으로, 일부는 다른 연구원과 공동으로 개발하였다고 주장하였습니다. 구체적으로 특정 세정장치의 구동방식을 변경했다는 등 기존 장치를 개량하거나 변경한 기술내용을 직무발명이라고 주장하였습니다.

그러나, 서울고등법원은 원고가 발명하였다고 주장하는 기술은 해당 특허의 특허청구범위에 기재되어 있지 않다고 판단하였습니다.

직무발명보상금의 청구대상은 특허명세서에 기재된 기술내용 전체를 대상으로 판단하는 것이 아니라 그 중 특허청구범위에 기재되어 있는 기술적 사상을 대상으로 합니다.

통상 특허청구범위를 면밀하게 분석하지 않은 채 그 범위에 포함되지 않는 기술을 직무상 발명했다고 주장하는 경우가 많은데, 엄밀한 의미에서 보면 스스로 패소를 자초하는 것과 다름없습니다. 법원은 위 사건에서 원고가 주장한 기술내용은 특허청구범위에 기재되어 있지 않다는 이유로 원고 청구를 기각하였습니다. 특허법과 직무발명에 관한 법리와 실무를 고려하지 않는 막연한 주장은 이와 같이 허망한 결과를 낳습니다.

위 사건에서 또 다른 쟁점은 원고 종업원이 대상 특허에 관한 세정장치를 처음 개발한 것이 아니고, 장치의 세부적 부분을 변경하는 등 개량했다는 주장입니다. 직무발명이 개량발명에 해당한다면, 처음부터 개량발명과 기초발명의 차이점을 엄격하게 구별한 후, 그 개량발명이 특허청구범위에 기재되어 있는지 여부를 출발점으로 삼아야 합니다.

그럼에도 불구하고, 이 사건에서 원고는 막연히 그 세정장치를 자신이 개발했다는 주장하고, 회사에서는 그 세정장치에 관한 기존 개발자료를 제출함으로써 종업원이 발명자에 해당하지 않는다는 판결을 이끌어 내었습니다. 처음부터 종업원이 실제 발명한 개량발명을 특정한 후, 그것이 회사가 등록한 특허의 청구범위에 반영되어 있는지 여부를 세심하게 검토하고 판단한 후, 직무발명보상금의 청구소송을 제기하는 것이 바람직합니다.

4. 직무발명이 개량발명인 경우 실무적 대응방안

직무발명에서 가장 중요한 출발점은 특허청구범위에 기재된 사항입니다. 이를 무시하고 제품이나 공정에 사용된 기술을 중심으로 두리뭉실하게 주장하면 소송에서 좋은 결과를 얻기 어려울 것입니다.

현실적으로 개량발명이 대부분이고 원천기술을 발명한 경우는 거의 없습니다. 개량발명은 원천기술에 관한 특허와 구분하는 것이 중요하고, 그 개량발명 기술내용을 특허청구범위에 구체적으로 어떻게 기재하였는지가 가장 중요합니다. 따라서, 직무발명보상금 청구소송을 검토할 할 때 기술의 흐름을 파악하고 해당 직무발명의 위치를 객관적으로 파악해 평가해 보아야 합니다. 개량발명에 맞는 직무발명보상금 청구소송의 전략을 수립해야 합니다. 이때 종업원이 실제 개발한 기술내용도 중요하지만 특허청구범위에 기초하지 않은 막연한 주장만으로는 승소할 수 없습니다. 대상 기술내용이 특허청구범위에 구체적으로 반영되어 있는지 여부를 반드시 확인해야 할 것입니다.

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(1)   제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 해당 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교⋅교량하여 판단하여야 한다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조).

(2)   영업정지처분을 함에 있어 영업정지 기간의 감경에 관한 참작사유가 존재하는 경우에, 행정청이 그 사유까지 고려하고도 영업정지 기간을 감경하지 않은 채 이 사건 처분기준의 개별기준이 정한 기간대로 영업정지처분을 한 때에는 이를 위법하다고 단정할 수 없고, 다만 위와 같은 사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않거나 그 사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 영업정지 기간을 감경하지 않았다면 그 영업정지처분은 재량권을 일탈⋅남용한 것으로서 위법하다(대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두43968 판결 등 참조).

(3)   이 사건 처분과 같은 제재적·침익적 처분의 경우 그 근거가 되는 행정법규를 보다 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것이 아니라고 하더라도 해석이 문언의 통상적 범위를 벗어나서는 안 되며, 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석·적용해서는 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석·적용하여서는 아니 된다(대법원 2023. 6. 29. 선고 2023두31782 판결 등 참조).

(4)   이 사건 처분기준을 초과하는 처분을 정당화할만한 별다른 사정 또한 보이지 않는바, 결국 영업정지 기간을 1개월로 하여 이루어진 이 사건 처분은 합리적 기준을 배제하고 원고에게 더 불리한 방향으로 편의적 판단을 함으로써 적절한 처분결과의 도출을 해태한 것에 해당한다.

(5)   처분기준의 객관적 문언 상 포섭되는 조항이 없다면 원칙으로 돌아가 처분대상인 이 사건 위반행위 그 자체를 놓고 처분기준이 명시적으로 상정하고 있는 가중, 감경의 규정 범위 내에서 가장 적절한 양정을 하였어야 할 것이다. 이 사건 처분은 그 위반정도에 비하여 제재가 지나치게 과중하다고 볼 여지 또한 있으므로 그러한 점을 감안해서라도 원고에 대하여는 위와 같은 사정이 반영될 수 있도록 보다 더 엄밀한 처분기준의 적용을 통한 양정이 필요하였다고 할 것이다.

첨부: 서울행정법원 2024. 5. 9. 선고 2022구합76351 판결

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1.    사안의 개요 및 쟁점

(1)   10여전 전 관광진흥법상 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정 펜션, 지자체에서 현장점검 후 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정요건인 '숙박시설을 운영하고 있는 자'에 해당하지 않는다는 이유로 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정취소 처분

(2)   관련 법령에 의하면, 숙박시설을 운영하는 자가 관광진흥법 상 관광펜션업 지정을 받을 수 있고, 숙박시설을 운영하기 위해서는 농어촌정비법에 따른 농어촌민박사업 신고 또는 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고가 필요함에도, 위 신고를 하지 않은 이 사건 양도인들 및 원고들에게 관광 편의시설업 지정을 하였다가 이 사건 처분을 할 때까지 이 사건 펜션과 관련하여 지정취소 등 아무런 처분을 하지 않은 사실은 인정된다.

(3)   펜션 영업 개시부터 숙박업 미신고, 처음부터 관광진흥법상 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정을 받을 수 없음에도 행정청, 지자체에서 10여년 후 지정 취소한 것은 그 권한을 전혀 행사하지 않고 있다가 약 10년이 지난 후 처분을 한 것임

(4)   쟁점 - 지정취소 처분이 실권의 법리에 반하여 위법한지 여부

2.    법원의 판단 요지

(1)   실권 또는 실효의 법리는 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기 간에 걸쳐 그 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방이 권리자가 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하는 것이 신의성 실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원 1988. 4. 27. 선고 87누915 판결 등 참조).

(2)   지자체에서 최초 잘못된 행정처분을 하였고, 펜션에 대한 미신고 숙박업 영업이 계속되고 있는 사이에 장기간 시정조치나 최초 잘못된 지정처분에 대한 취소를 하지 않았다고 하더라도, 그것만으로는 피고가 해당 처분에 법 위반사항이 없음을 확인하거나 법 위반사항을 발견하더라도 아무런 처분을 하지 않겠다는 신뢰를 부여하였다고 할 수 없다.

(3)   이 사건 법 위반사항이나 이 사건 지정처분의 하자를 적발하지 못하여 장기간 미신고 영업에 대하여 아무런 제재처분을 하지 않았다는 사정만으로는 그 불법성을 해소할 공익이 감소하거나 소멸한다고 보기 어렵다.

(4)   행정청이 최초 관광펜션업 지정요건을 충족하지 못한 자에 대하여 잘못 지정을 한 이래 상당한 기간이 지났음에도 이를 적발하지 못하였다는 이유만으로 더 이상 아무런 조치나 처분을 할 수 없다면 숙박시설 및 숙박업 관리 행정의 원활한 수행에 지장이 초래되고, 숙박업 신고제의 잠탈 및 미신고 숙박업을 용인하는 결과가 된다.

(5)   행정청의 처분시기를 제한하는 규정이 존재하지 않는 이상, 행정청의 내부적 사정 등으로 인하여 다소 지연이 발생한 것만으로 그 처분이 행정절차법 제22조 제5항을 위반하여 위법하다고 볼 수 없다.

(6)   그 처분 지연이 신의성실의 원칙이나 실권의 법리에 위배하여 처분 상대방의 정당한 기대와 신뢰를 해하는 정도에 이른 경우에는 예외적으로 그 처분의 위법성을 인정할 수 있다고 할 것인데, 이 사건의 경우 합법성의 원칙과 숙박업 신고의무를 규정한 관계 법령의 취지를 희생하여서라도 원고들의 신뢰를 보호하는 것이 정의 관념에 부합한다고 인정할 특별한 사정이 있다고 보기도 어렵다.

첨부: 대구지방법원 2024. 2. 7. 선고 2022구합22608 판결

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1.    사안의 개요

(1)   SNS 콘텐츠 제공사업자(CP)의 IDC 접속경로 변경, 접속경로 변경으로 국내 이용자들의 페이스북 접속 장애 발생

(2)   방통위 제재처분 - ‘정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한하는 행위’에 해당한다고 보아 시정조치 명령 및 과징금(3억 9,600만 원) 납부명령 부과

(3)   행정처분 근거 법규 - 전기통신사업법 제50조 제1항, 같은 법 제50조 제3항, 구 전기통신사업법 시행령

(4)   전기통신사업법 제50조 제1항은 ‘전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다’고 규정하면서, 제5호 후단에서 ‘전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위’를 들고 있다. 같은 법 제50조 제3항은 ‘제1항에 따른 금지행위의 유형 및 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정함으로써 시행령에 금지행위의 유형과 기준을 구체적으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따라 구 전기통신사업법 시행령 제42조 제1항 [별표 4] 제5호는 ‘법 제50조 제1항 제5호 중 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위로 한다’고 규정하면서 그중 하나로 이 사건 쟁점조항에서 ‘정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한 또는 중단하는 행위’를 들고 있다. 그리고 구 전기통신사업법 제53조는 전기통신사업자가 제50조 제1항을 위반한 행위를 한 경우 매출액의 100분의 3 이하에 해당하는 금액을 과징금으로 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 제99조는 제50조 제1항 각 호의 금지행위를 한 자에 대하여 3억 원 이하의 벌금형에 처하도록 규정하고 있다.

2.    대법원 판결 요지 – 엄격해석 및 적용 원칙 

(1)   침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석․적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 아니 되며(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 등 참조), 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조).

(2)   쟁점조항이 정한 금지행위를 이유로 하는 과징금 부과 등은 침익적 행정처분에 해당하므로, 이 사건 쟁점조항은 엄격하게 해석․적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 해석․적용하여서는 아니 된다.

(3)   구 전기통신사업법에는 이 사건 쟁점조항이 정하고 있는 이용의 ‘제한’에 관하여 정의규정이나 해석규정을 두고 있지 않다. 법령상의 용어 해석에 있어 해당 법령에 규정된 정의가 없는 경우에는 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 할 것이고, 특별한 사정이 없는 한 그 의미를 제한 또는 확장하여서는 아니 된다. 이 사건 쟁점조항 중 이용의 ‘제한 또는 중단’과 관련하여 국립국어원 표준국어대사전은 ‘제한’을 ‘일정한 한도를 정하거나 그 한도를 넘지 못하게 막음. 또는 그렇게 정한 한계’로, ‘중단’을 ‘중도에서 끊어지거나 끊음’으로 정의하고 있다. 이와 같은 ‘제한’의 사전적 의미와 ‘제한’이 ‘중단’과 병렬적으로 규정되어 있는 점 등을 고려하면, ‘이용의 제한’은 이용의 시기나 방법, 범위 등에 한도나 한계를 정하여 이용을 못하게 막거나 실질적으로 그에 준하는 정도로 이용을 못하게 하는 것을 의미한다고 해석된다.

(4)   이와 달리 이용자 편의 도모나 이용자의 보호를 이유로 이용의 ‘제한’을 ‘이용 자체는 가능하나 이용에 영향을 미쳐 이용에 다소간의 지연이나 불편을 초래하게 하는 행위’까지 포함하는 것으로 해석하는 것은 문언의 가능한 의미를 벗어나므로 유추해석금지의 원칙에 반할 여지가 있다.

(5)   전기통신사업법 및 같은 법 시행령의 관련 규정의 체계적 구조와 문언의 내용 등에 비추어 보면, 이 사건 쟁점조항은 ‘정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한하는 행위’를 ‘전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위’의 한 유형으로 규정하고 있다. 따라서 위 ’이용의 제한‘은 이용에 다소간의 불편, 지연을 초래하는 정도나 서비스 품질을 저하시키는 정도를 벗어나 이용자의 이용을 일정 부분 금지하는 수준에 이르러야 한다고 봄이 타당하다.

첨부: 대법원 2023. 12. 21. 선고 2020두50348 판결

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