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국가연구개발사업 과제협약서의 특약조건이 법령 규정과 맞지 않는 경우 – 협약서 부가조건의 효력 불인정: 서울행정법원 2018. 5. 10. 선고 2017구합5782 판결

가. 협약서 부가조건과 법령의 사업비 환수처분 규정 – 사업비 환수범위 불일치

제1차 협약 제26조(부가조건)

③ 갑(한국연구재단)은 병(원고 B)이 최초 연구개시일로부터 1년 이내에 D연구원(외부연구단 포함)의 연구단장, 그룹리더 등으로 선정되어 D연구원 수행 과제에 전념하는 경우 평가결과에 따라 지출한 인건비를 제외한 연구개발비 전액을 환수할 수 있다.

제2차 협약 제26조(부가조건)

 ③ 갑(한국연구재단)은 병(원고 B)이 연구 중에 D연구원 단장, 그룹리더 등 타 사업으로의 이동을 원칙적으로 불인정하고, 위반 시 불성실한 연구로 간주하여 참여제한 및 지급 연구비를 전액 환수할 수 있다. 단, 연구과제가 종료 예정이거나 단계종료 시점에 연구 목표를 달성하고 이동하려는 사업과 연계성이 있다고 검증되는 경우에는 중단을 허용할 수 있다.

나. 구 국가연구개발사업 관리규정 제27조 제10항 및 별표 5  

다. 협약서 부가조건 위반행위 발생과 환수범위에 관한 쟁점

해당 과제 2차년도 진행 중에 연구책임자가 다른 과제의 연구단장으로 가면서 협약서 제26조에서 정한 부가조건을 위반하였습니다. 협약서에서는 부가조건을 위반하면 출연 연구비의 전액을 환수할 수 있다고 규정하였습니다.

한편, 아래에서 보듯, 연구책임자가 타 과제의 연구단장으로 자리를 옮긴 것은 “정당한 사유 없이 연구개발과제의 수행을 포기한 경우”로 볼 수는 없습니다. “그 밖의 국가연구개발사업을 수행하기에 부적합한 경우로서 협약의 규정을 위반한 경우”에 해당합니다.

그런데 위 관리규정의 별표 5에서는 그 경우 환수범위를 “해당 연도의 출연금의 범위에서 위반행위의 경중 및 위반사유를 고려한 금액”이라고 정하고 있습니다.

이와 같이 당사자가 체결한 협약서 내용과 국가연구개발사업 관리규정의 법령 규정이 일치하지 않을 때, 협약서 위반행위에 대한 재제처분을 협약서에 규정에 따라 하는 것이 적법한지 여부가 쟁점입니다.

라. 서울행정법원 판결요지

서울행정법원은 “(1) 국가연구개발사업 관리규정의 환수규정은 상위법인 과학기술기본법의 위임에 따른 것으로 대외적 구속력이 있는 법규명령에 해당하고, (2) 위 법규명령이 정한 범위를 벗어난 해당 협약의 부가조건은 그 자체로 위법하다”고 판결하였습니다. 즉, 법령에 반하는 내용의 협약서 부가조건에 따른 제재처분은 위법하다고 판시하였습니다.

마. 사실상 연구과제의 수행 포기에 해당하는지 여부 – 부정

피고는 주관연구책임자의 이탈은 연구개발과제의 수행 포기와 사실상 다를 것이 없고, 구 국가연구개발사업 관리규정 제27조 제10항 및 [별표5]에서 ‘정당한 사유 없이 연구개발과제의 수행을 포기한 경우’ 에는 ‘총 수행기간 동안 지급된 출연금 전액’의 범위 내에서 환수처분을 할 수 있도록 규정하고 있음에 비추어 보면 이 사건 환수처분은 재량권의 범위를 일탈한 것이 아니라는 취지로 주장하고 있다.

살피건대, 피고가 이 사건 환수처분 당시 처분사유로 ‘협약규정 위반(이직)’만을 제시하였음은 앞에서 본 바와 같고, 피고 스스로도 이 사건 환수처분 당시 ‘정당한 사유 없이 연구개발 과제의 수행을 포기한 경우’를 처분의 법적근거로 삼지 아니하였음을 인정하고 있는 점, 피고의 위 주장을 처분사유의 추가 또는 변경으로 선해하여 보더라도 과제수행을 포기하였다는 사실은 협약상 겸직이 금지된 지위에 선임되었다는 사실과는 기본적 사실관꼐가 동일하지 않고, ‘과제수행 포기’가 당초의 처분사유인 ‘협약의 규정 위반’을 구체적으로 표시한 것에 불과하다고 볼 수도 없는 점, ‘포기’란 ‘하려던 일을 도중에 그만두어버리는 행위’를 의미하는데, 원고들이 한국연구재단에 이 사건 연구과제 수행을 그만두겠다는 의사를 한 차례도 표시한 바 없고, 오히려 한국연구재단과 이 사건 제1차 협약에 이어 이 사건 제2차 협약을 체결하였으며, 현재까지도 적극적으로 이 사건 연구과제의 수행의지를 표명하고 있는 이상, 원고들이 이 사건 연구과제 수행을 포기하였다고 볼 수 는 없는 점 등을 고려하여 보면, 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.

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1. 사안의 개요

- 국가연구개발과제 - 연구비 1억원, 과제기간 1년, 대학원생 연구비 공동관리 금액 3천7백만원 사안

- 제재처분 – 대학 산단에 대한 연구비 환수 약 3천7백만원, 제재부과금 약 7백5십만원, 과제책임자 교수에 대한 5년의 참여제한 처분

2. 서울행정법원 판결 요지 – 과제책임자 교수에 대한 5년의 참여제한 처분 취소 BUT 연구비 환수 및 제재부과금 처분은 유지

3. 판결이유 - 재량권 일탈, 남용 – 법령, 규정의 상한만을 적용한 것은 지나치게 가혹함

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 12. 선고 2001두1108. 판결 등 참조).

구 과학기술기본법 제11조의2 제1항은 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여제한처분을 할 수 있음을 규정하고 있고, 제9항은 참여제한 사유별 참여제한기간과 사업비 환수액에 대한 구체적인 기준, 위반행위의 종류, 정도 등에 따른 제재부가금의 금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 따라 이 사건 관리규정 제27조 제1항에서는 구체적인 참여제한 사유별 참여제한기간에 관해 규정하고 있는데, 제5호 (다)목에서는 ‘용도 외 사용 금액이 해당 연도 연구개발비의 30퍼센트 초과인 경우’ 참여제한기간을 ‘5년 이내’로 규정하면서도, (라)목에서는 ‘용도 외 사용금액에 학생인건비가 포함된 경우’ 참여제한 기간을 ‘5년’으로 규정하고 있다.

이와 마찬가지로 보건의료 관리규정 제33조 제1항 제6호 (다)목에서도 ‘용도 외 사용 금액이 해당 연도 연구개발비의 30퍼센트 초과인 경우’ 참여제한기간을 ‘5년 이내’로 규정하면서도, [별표 7]에서는 ‘참여연구원의 인건비를 연구책임자나 연구기관이 편취한 경우, 참여연구원이 아닌 사람에게 인건비를 지급한 경우, 참여연구원의 인건비를 연구책임자가 회수하여 재분배한 경우, 해당 연구개발과제 수행과 관련이 없는 활동으로 연구활동비를 집행한 경우’ 등에 참여제한기간의 기준을 ‘5년’으로 정하고 있다.

구 과학기술기본법 제11조의2 제9항의 위임에 따른 이 사건 관리규정 제27조 제1항 제5호 (라)목의 처분기준은 비록 법규명령이기는 하나, 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 헌법상 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 보면, 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간, 사회적 비난 정도, 위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정, 행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 참여제한의 기간을 정하여야 하므로, 그 기간은 확정적인 것이 아니라 최고한도라고 보아야 할 것이다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결의 취지 참조).

비록 원고에게 이 사건 연구과제에 관한 연구개발비를 사용용도에 따라 적정하게 관리, 사용하지 아니한 잘못이 있고 이에 따라 연구책임자인 원고에 대한 제재가 이루어질 필요가 있음을 부정할 수 없다고 하더라도, 이 사건 참여제한처분은 이로 인하여 달성하고자 하는 학생 인건비의 충실한 지급과 국가연구개발사업의 부실 방지 등의 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 위배되는 것이어서 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다.

이 사건 관리규정 제27조 제1항 제5호 (라)목에서는 용도 외 사용금액에 학생인건비가 포함된 경우 참여제한기간의 기준을 일률적으로 5년으로 정하고 있고, 피고는 이에 따라 이 사건 참여제한처분을 하였다.

그러나 위 규정은 (가)목 내지 (다)목과 달리 용도 외 사용 금액이 연구개발비에서 차지하는 비율이나 용도 외 사용행위의 태양 및 경중 등을 불문하고 학생인건비가 포함되었다는 이유만으로 참여제한 기간의 상한을 적용하도록 정하고 있다는 점에서 부당하다.

제27조 제1항에서 정하고 있는 사유별 참여제한기간 중 위와 같이 5년의 기간을 일률적으로 정하고 있는 것은 ‘정당한 절차 없이 연구개발 내용을 해외로 누설, 유출한 경우’ 제2호) 뿐인데, 위와 같은 행위태양은 연구개발과제에 따른 성과를 무단으로 유용함으로써 국가연구개발사업의 수행에 관한 공익에 중대한 지장을 초래하는 것이라는 점에서 학생인건비가 포함된 용도 외 사용에 관한 제재의 수준이 다른 행위태양에 비하여 과중한 측면이 있다.

참여제한처분은 과학기술기본법에 따라 중앙행정기관이 추진하는 국가연구개발사업의 참여를 제한하는 것인데, 상당수의 연구과제가 국가로부터 연구개발비의 전부 또는 일부를 지원받아 이루어지는 연구 환경에 비추어 볼 때 5년간의 국가연구개발사업 참여제한처분으로 인하여 연구자인 원고가 입게 되는 불이익은 상당히 중대하다고 할 것이다. 이는 이 사건 참여제한처분으로 인하여 원고가 학교나 기업의 지원으로 이루어지는 연구사업에 참여할 기회가 배제되지 않는다고 하더라도 마찬가지이다.

첨부: 서울행정법원 2021. 1. 8. 선고 2019구합83625 판결

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