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1.    사안의 개요

(1)   한국콘텐츠진흥원의 웹툰분야 벤처기업 육성지원 사업, 협약체결

(2)   벤처기업 지원금을 공사비 등 용도 외 사용 사안

(3)   콘텐츠진흥원에서 용도외사용, 협약위반을 이유로 협약 해제, 지원금전액 환수결정 통보

(4)   벤처기업에서 불복하는 “지원금 환수결정 처분” 취소 청구 행정소송(항고소송) 제기

(5)   서울행정법원 판결: 취소소송은 부적법함, 소 각하 판결

2.    서울행정법원 판결요지

(1)   이 사건 “지원금 환수결정 처분” 통보는 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그에 준하는 행정작용’으로서 항고소송의 대상인 처분이라고 보기는 어렵다.

(2)   결국 이 사건 통보가 처분임을 전제로 하는 이 사건 소는 부적법하다. 소 각하 판결. * 행정소송 중 당사자소송으로 해야 적법함.

3.    판결이유

(1)   이 사건 협약은 원고가 제출한 이 사건 사업에 관한 수행계획서에 따른 과제를 수행하고, 피고가 이 사건 협약 등에 따라 지원금을 지급하기로 하는 내용으로 원고와 피고가 대등한 지위에서 당사자 사이의 의사표시로 합치로 체결한 공법상 계약이다.

(2)   국가는 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 보조금을 교부할 수 있고, 한국콘텐츠진흥원은 보조사업을 수행하는 보조사업자로서 국가로부터 교부받은 보조금을 그 교부 목적에 따라 다시 간접보조금으로 교부할 수 있다[보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제2조 제1호 내지 제6호, 한국콘텐츠진흥원의 콘텐츠지원사업관리규칙(이하 ‘관리규칙’이라 한다) 제2조].

(3)   벤처기업 원고는 보조금법에 따른 보조사업자인 한국콘텐츠진흥원으로부터 보조금을 교부받아 간접보조사업을 수행하는 간접보조사업자인데, 보조금법은 중앙관서의 장의 보조사업자에 대한 보조금 교부 결정의 취소와 반환 명령(제30조, 제31조), 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자의 보조금수령자에 대한 반환 명령(제33조) 외에 보조사업자의 간접보조사업자에 대한 반환 명령에 대한 규정을 두고 있지 않다.

(4)   설령 원고에 대한 보조금 반환 명령에 관한 법령의 근거가 있다고 하더라도 피고가 법령에 근거하여 처분으로서 이 사건 통보를 한 것인지, 이 사건 협약에 근거하여 계약에 따른 권리행사로서 이 사건 통보를 한 것인지는 원칙적으로 의사표시의 해석 문제이다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 등 참조).

(5)   그런데 피고는 이 사건 협약 제20조 제1항 제4호, 제2항, 제3항과 이 사건 협약의 내용으로 편입된 관리규칙 제55조 제1항 제4호, 제2항, 제3항(그 내용은 이 사건 협약 제20조 제1항 제4호, 제2항, 제3항의 내용과 별반 차이가 없다) 등에 따라 원고에게 이 사건 통보를 한 것이고, 보조금법 등 관련 법령에 따라 이 사건 통보를 한 것이 아니다.

첨부: 서울행정법원 2025. 4. 25. 선고 2024구합66723 판결

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약관의 규제에 관한 법률 (약관법)

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "약관"이란 그 명칭이나 형태 또는 범위에 상관없이 계약의 한쪽 당사자가 여러 명의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용을 말한다.

제6조(일반원칙) ① 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다.

② 약관의 내용 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 정하고 있는 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정된다.

1. 고객에게 부당하게 불리한 조항

2. 고객이 계약의 거래형태 등 관련된 모든 사정에 비추어 예상하기 어려운 조항

3. 계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 계약에 따르는 본질적 권리를 제한하는 조항

제8조(손해배상액의 예정) 고객에게 부당하게 과중한 지연손해금 등의 손해배상 의무를 부담시키는 약관 조항은 무효로 한다.

위약금 약정은 원고가 여러 명의 상대방과 슈퍼마켓 시설물 및 영업권 매매계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용으로서 약관에 해당한다.

제3조는 사업자는 고객에게 약관의 내용을 계약의 종류에 따라 일반적으로 예상되는 방법으로 명시하고 약관에 정하여져 있는 중요한 내용을 고객이 이해할 수 있도록 설명하여야 하며, 이에 위반하여 계약을 체결한 때에는 당해 약관을 계약의 내용으로 주장할 수 없다고 규정하고 있다.

위와 같이 사업자에게 약관의 명시 설명의무를 요구하는 것은 어디까지나 고객이 알지 못하는 가운데 약관의 중요한 사항이 계약 내용으로 되어 고객이 예측하지 못한 불이익을 받게 되는 것을 피하고자 하는 데 그 근거가 있으므로, 약관에 정하여진 사항이라고 하더라도 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 고객이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에 의하여 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라면, 그러한 사항에 대하여까지 사업자에게 명시․설명의무가 있다고 할 수 없다(대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다15556 판결 등 참조).

약관규제법은 제6조 제1항에서 “신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항은 무효이다”라고 규정하고, 제2항에서 “약관은 다음 각 호의 1에 해당되는 내용을 정하고 있는 경우에는 당해 약관 조항은 공정을 잃은 것으로 추정된다”라고 규정하면서 그 제1호에 ‘고객에 대하여 부당하게 불리한 조항’을 들고 있으며, 제8조에서는 “고객에 대하여 부당하게 과중한 지연손해금 등의 손해배상의무를 부담시키는 약관조항은 이를 무효로 한다”라고 규정하고 있으므로, 고객에 대하여 부당하게 과중한 손해배상 의무나 위약벌 등을 부담시키는 약관 조항은 고객에게 부당하게 불리하여 공정을 잃은 것으로 추정되고 신의성실의 원칙에 반하는 것으로서 무효라고 보아야 할 것이다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2009다20475, 20482 판결).

이 사건 위약금 약정은 피고에 대하여 부당하게 과중한 손해배상의무를 부담시키는 조항일 뿐만 아니라, 과중한 경업금지의무의 부과로 피고에게 부당하게 불리하여 공정을 잃은 것으로 추정되고 신의성실의 원칙에 반하는 조항으로서 약관규제법 제8조, 제6조 제1항, 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 상당하다.

위약금 약정은 이 사건 매매계약의 대금과 원고가 이 사건 매매계약의 대상 점포에 투자한 시설비의 합계 금액을 피고의 경업금지의무 위반에 따른 위약금으로 정하고 있다. 원고가 점포에 투자한 시설비의 규모는 경우에 따라서는 매매계약에서 정한 대금보다 훨씬 커질 수도 있고, 피고로서는 그 금액을 예상할 수 없을 뿐만 아니라 그 상한도 정해져 있지 않다. 따라서 이 사건 위약금 약정은 피고에 대하여 부당하게 과중한 손해배상의무를 부담시키는 조항에 해당한다.

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(1)   국가연구개발과제, 국책과제의 협약은 통상 약관법 제2조 제1호의 약관에 해당한다(서울행정법원 2023. 2. 3. 선고 2021구합80087 판결).

(2)   약관이라 함은 그 명칭이나 형태 또는 범위를 불문하고 계약의 일방 당사자가 다수의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식에 의하여 미리 마련한 계약의 내용이 되는 것을 말하고, 구체적인 계약에서 일방 당사자와 상대방 사이에 교섭이 이루어져 계약의 내용으로 된 조항은 일방적으로 작성된 것이 아니므로 약관의 규제에 관한 법률의 규제 대상인 약관에는 해당하지 않는다(대법원 2011. 2. 10. 선고 2009다81906 판결 등 참조).

(3)   설명의무 - 약관법 제3조 제3항 전문은 “사업자는 약관에 정하여져 있는 중요한 내용을 고객이 이해할 수 있도록 설명하여야 한다.”라고 정하여 사업자에게 약관의 중요한 내용에 대하여 구체적이고 상세한 설명의무를 부과하고, 같은 조 제4항은 이러한 약관의 설명의무를 위반하여 계약을 체결한 때에는 그 약관의 내용을 계약의 내용으로 주장할 수 없도록 한다.

(4)   설명의무 대상이 되는 약관의 ‘중요한 내용’은 사회통념에 비추어 고객이 계약체결의 여부나 대가를 결정하는 데 직접적인 영향을 미칠 수 있는 사항을 말한다. 사업자에게 이러한 약관의 설명의무가 인정되는 것은 어디까지나 계약 상대방이 알지 못하는 가운데 약관에 정해진 중요한 사항이 계약 내용으로 되어 예측하지 못한 불이익을 받게 되 는 것을 피하고자 하는데 그 근거가 있으므로, 약관에 정해진 사항이라고 하더라도 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 계약 상대방이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에서 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라면 그러한 사항에 대해서까지 설명의무가 있다고 할 수 없다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2014다232784 판결 등 참조).

(5)   운영요령에 대한 설명 없었던 경우 - 사업공고에 운영요령이 자료로 첨부되어 그 내용을 미리 확인할 수 있었고, 이를 바탕으로 이 사건 사업에 사업자로 참여를 신청하여 우선협상대상자로 선정된 후 원고와 사이에 이 사건 협약을 체결하였으므로, 이 사건 협약 체결 과정에서 이 사건 협약과 이 사건 운영요령의 구체적인 내용에 관하여 충분히 협의하였을 것으로 보이는 점, 설령 이 사건 운영요령이 약관에 해당한다고 하더라도, 이 사건 협약의 성격상 원고가 별도의 설명을 하지 아니하였더라도 피고가 충분히 예상할 수 있었던 규정으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 피고에게 약관법상 설명의무를 이행하지 아니하여 이 사건 운영요령 제1장 제31조의3 제5항이 이 사건 협약의 내용으로 편입되지 않았다고 보기 어렵다.

(6)   약관법에 약관의 내용 중 고객에게 부당하게 불리한 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정되고(제6조 제2항 제1호), 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다(제6조 제1항). 주관기관의 의사와는 무관하게 일방적 통보만으로 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬 수 있도록 하는 것으로서 주관기관이 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬지 여부를 선택할 수 있는 기회를 원천적으로 박탈하고 있다. 그와 같은 협약 제12조 제5항은 주관기관에게 부당하게 불리한 조항으로서 불공정한 약관조항에 해당하므로, 약관법 제6조 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 타당하다.

(7)   약관법 제30조: 약관법은 비영리사업의 분야에 속하는 계약에는 적용되지 않는다.

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(1)        사업담당 전문기관 원고 재단법인 TP와 과제수행자 피고 회사 사이에 체결된 이 사건 협약은 원고가 피고에 대하여 우월적 지위에서 체결한 것이 아니라 피고와 대등한 당사자의 지위에서 의사표시의 합치에 따라 성립한 사법상 계약에 해당한다고 봄이 타당하다.

(2)        설령 이 사건 협약이 공법상 계약이라 하더라도, 그 계약에서 파생되는 모든 분쟁이 공법상 당사자소송이 되는 것은 아니고 그 분쟁의 실질이 공법상 법률관계에 관한 것이어야 한다.

(3)        민사소송과 당사자소송은 양자 모두 대등한 당사자의 존재를 전제로 하고, 공권력 행사 자체를 다투는 것이 아니라는 점에서는 동일하다. 그러나 당사자소송은 그 대상인 법률관계가 공법상의 법률관계인데 반하여, 민사소송은 사법상의 법률관계를 그 대상으로 하는 점에서 구별된다.

(4)        이 사건에서는 이 사건 협약이 해약되었음을 이유로 사업비 정산 후 반환 청구, 출연금 환수 청구를 하고 있다(피고 역시 이 사건에서 반소청구로 원고에 대하여 이 사건 협약상 의무의 이행거절로 인한 손해배상청구를 하고 있다). 그러므로 이 사건에서 원고의 청구는 산업기술혁신법 등 관련 법령에 근거하여 우월적 지위에서 권한을 행사하는 것이 아니라, 이 사건 협약의 해약을 이유로 채무의 이행을 청구하는 것에 불과하고, 그 채무의 존부 및 범위에 관한 다툼이 이 사건 협약에 포함된 공법적 요소에 어떠한 영향을 받는다고 보기 어려우므로, 이는 민사소송의 대상이라고 봄이 타당하다.

(5)        대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결은 산업기술혁신법에 따라 산업기술개발사업에 관한 협약을 체결한 한국에너지기술평가원이 협약의 상대방인 회사를 상대로 정산금 납부 통보를 하자 정산금 반환채무 부존재 확인을 구한 사안에서, 한국에너지기술평가원에는 위 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 협약 상대방인 회사를 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 위 협약은 사법상 계약과 다르다는 점 등을 들어 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 판단한 사례이다.

(6)        이와 달리 원고에게는 피고를 상대로 이 사건 협약 및 이 사건 운영요령에서 정한 것 외에는 산업기술혁신법 등 관련 법령에 근거하여 참여제한 및 사업비 환수 조치, 제재부가금의 부과․징수 등 행정처분을 할 수 있는 권한이 부여되어 있지 않다. 또한 이 사건 협약 제22조는 이 사건 협약의 해석상 의문이 있거나 이견이 있을 경우에만 관련 법령과 규정의 해석에 따른다고 규정되어 있을 뿐이므로, 이 사건 협약에 산업기술혁신법 등 관련 법령이 직접 적용된다거나 관련 법령이 그 내용으로 편입되었다고 보기도 어렵다.

(7)        행정소송법 제3조 제2호는 당사자소송을 ‘행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’이라고 규정하고 있다. 이 중 ‘행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계’는 처분 등에 의하여 발생․변경․소멸된 법률관계를, ‘그 밖에 공법상의 법률관계’는 처분 등을 원인으로 하지 않은 공법이 규율하는 법률관계를 의미한다.

첨부: 춘천지방법원 2025. 1. 8. 선고 2023가합30379 판결

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(1)   공법상 계약의 판단기준 - 어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.

(2)   공법상 당사자 소송 - 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리․의무의 존부․범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법․금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결 등 참조).

(3)   데이터바우처 사업 협약의 법적 성격 - 이 사건 협약은 원고와 수요기업 및 행정주체인 피고 사이에서 이 사건 사업에 관한 권리ㆍ의무를 확정하는 것으로서 공법적 효과의 발생을 목적으로 이루어진 공법상 계약에 해당하고,

(4)   행정법원 전속관할 - 그에 따른 정부지원금의 환수의무 및 참여제한 수인의무의 존부․범위에 관한 원고와 피고의 분쟁은 공법상 법률관계에 관한 분쟁으로 공법상 당사자소송에 해당하여 이 법원에 전속관할이 있다고 봄이 타당하다.

(5)   행정기본법 적용 - 이에 공법상 계약은 공법적 효과의 발생을 목적으로 하고 이를 달성하기 위하여 계약의 체결ㆍ이행ㆍ해석에 있어 사법상 계약과 구별되는바, 공법상 계약에 해당하는 이 사건 협약의 해석 및 적용 등에 있어서도 행정기본법이 정하는 비례의 원칙(제10조) 등을 고려하여야 할 것이다.

첨부: 서울행정법원 2025. 2. 6. 선고 2024구합51240 판결

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