A.스마트공장 과제 진행, 스마트제조혁신추진단의 중간점검 결과 공급기업과 도입기업의 쌍방귀책 이유로 사업 중단 결정
B.협약해지 및 정부지원금 전액 반납 통보 + 공급기업에서 정부지원금 전액 반환
C.쌍방 귀책 이유
2.중소기업기술정보진흥원의 제재조치
3.공급기업의 불복 – 이의신청, 행정심판, 행정소송 제기
4.서울행정법원의 판결 요지
(1)환수사유가 인정되면 환수액의 전액을 환수하는 것이 가능한 것이므로 정부지원금 전액의 환수 그 자체로 위법하다고 보기는 어려운 점, 원고의 경우 제재조치위원회를 거쳐 쌍방 귀책사유가 인정되므로 전액환수가 타당하다는 취지의 결정을 받은 점, 이 사건 사업 전체에 공통적으로 적용되는 관리지침에 따르더라도 제재사유의 등급에 따라 차등적으로 제재의 정도를 정하고 있는 ‘참여제한’ 제재조치와는 달리, 정부지원금 환수의 경우에는 제재사유와 무관하게 예외 없이 전액을 환수하도록 정하고 있는 점(관리지침 [별표] 참조) 등을 종합하여 보면, 이 사건 정부지원금 반납통보가 비례원칙을 위반하였다거나 그 밖에 재량권을 일탈·남용하여 위법·무효라고 볼 수 없다.
(2)정부지원금 반납의무는 공법상 계약인 이 사건 협약 제13조 제5항에 의하여 발생하므로, 원고가 주장하는 비례원칙 위반으로 이 사건 정부지원금 반납통보가 위법하다고 볼 수도 없다.
(3)스마트공장 보급‧확산사업 세부관리기준 제42조(사업비의 환수) ① 제조혁신센터의 장은 협약 해약된 과제 및 최종판정 결과 ‘실패’인 과제의 경우 공급기업에 지급된 정부지원금을 전액 환수하여야 한다. 제46조(기업에 대한 제재) ① 전담기관의 장은 협약 해약된 과제 및 실패 판정된 과제의 대상기업에 대해 해약일로부터 최대 3년간 사업참여 기회를 제한할 수 있으며, 경영상 부득이한 경우 참여제한을 면제시킬 수 있다.
(2)도입기업에서 사업완료보고서 제출, 공급기업에서 정부지원 수령, 정부지원금 일부를 공급기업에게 부가세 명목으로 입금 + 도입기업의 자기부담금 미지급
(3)도입기업의 자기부담금 관련 허위계산서 발행 + 완료보고서 내용 허위
(4)기정원에서 파산한 공급기업 외 도입기업에 대해 참여제한 3년 및 정부지원금 전액 환수 제재조치
(5)도입기업(원고)에서 중소기업기술정보진흥원(피고)에 대해 불복 행정소송 제기
2.도입기업의 주장
A.공급기업 폐업으로 실패한 것으로 공급기업의 책임, 도입기업 귀책 없음
B.공급기업의 귀책사유 명백한 사안이므로 도입기업에 대해 정부지원금 전액 환수는 가혹하고 일부 환수가 타당함
3.서울행정법원의 판결 요지
도입기업의 귀책사유로 인하여 자신이 부담해야 할 기업부담금을 공급기업에게 지급하지 않았고, 전담기관 피고에게 허위로 작성된 서류를 제출하였으며, 이 사건 시스템 및 설비의 사용·유지·보수 의무를 불이행하여 이 사건 협약을 위반하였음이 분명함. 기정원 피고는 이 사건 협약에 근거하여 3년 동안 도입기업 원고가 이 사건 사업에 참여하는 것을 제한할 수 있을 뿐만 아니라 원고에게 이 사건 정부지원금 전액의 반환을 구할 수 있다.
4.구체적 판결 이유
(1)협약 제9조에 의하면 도입기업인 원고가 제출한 증빙서류가 허위로 판명되거나 정당한 사유 없이 해당 협약을 위반한 경우 피고는 3년간 원고의 사업 참여를 제한할 수 있고, 도입기업인 원고의 귀책사유로 위 협약이 해제·해지된 경우 피고는 이미 지급한 정부지원금을 회수할 수 있다.
(2)제출한 대금지급 관련 서류 및 사업완료보고서 등은 허위로 기재된 자료이고, 원고는 이 사건 시스템 및 설비를 사용·유지·보수할 의무를 불이행하여 정당한 사유 없이 이 사건 협약을 위반하였는바, 피고로서는 앞서 본 협약상의 규정에 근거하여 3년간 원고의 사업 참여를 제한하고, 원고로부터 이미 지급한 이 사건 정부지원금 전액을 회수할 수 있다고 봄이 타당하다.
(3)한편 원고는 공급기업인 G에게 귀책사유가 있으므로 G으로부터 정부지원금을 환수하여야 하고, 적어도 귀책사유의 정도에 따라 원고로부터 환수하는 금액을 감액해야 한다는 취지로 주장한다. 도입기업인 원고의 이 사건 협약 위반의 정도가 가볍다고 볼 수 없는 점, 원고는 공급기업인 G의 의무 불이행을 충분히 인지하였으면서도 G에 대하여 그 이행을 구하거나 손해배상 등과 같은 구제 조치를 취하였다는 사정이 발견되지 않는 점, 원고는 자신이 부담하여야 할 기업부담금을 지급하지 않은 상황이 어서 이 사건 시스템을 사용하지 못한다 하더라도 그 손해는 제한적이기 때문에 이 사건 시스템 및 설비의 유지·보수에 특별한 조치를 취하지 않았을 가능성이 크고 오히려 이 사건 시스템 자체를 폐기하기까지 한 점, 이 사건 시스템 및 설비가 설치됨으로써 이익을 얻는 주체는 궁극적으로 도입기업인 원고인 점 등을 고려하면, 피고는 이 사건 협약상의 의무 불이행에 책임이 있는 원고에게 이 사건 정부지원금의 환수를 구할 수 있고, 도입기업인 원고의 귀책과 공급기업인 G의 귀책 비율에 따라 환수금액을 정하거나 원고가 부담해야 할 환수금을 일부 감액하지 않았다고 하여 이를 위법하다고 보기는 어려우므로, 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.
제8조(계약의 해지, 피해보상) 1. 본 계약의 당사자 중 어느 일방이 본 계약서상의 의무 불이행이 있거나, 기타 불성실등으로 인하여 본 계약의 지속이 어려울 경우 귀책사유가 없는 당사자는 2주 전에 사전 통보로 상대방에 대한 그 시정을 촉구할 수 있으며 본 계약 기간 내에 적정한 조치가 없을 경우 당사자 간의 합의 하에 본 계약의 일부 또는 전부를 해지할 수 있다.
3. 발주자 피고의 귀책사유로 인해 계약이 해지될 경우 피고는 계약금액과 기 지급대금의 금액을 정산하여 해지일로부터 30일 이내에 원고에게 지급하며, 개발자 원고의 귀책사유로 인한 계약이 해지될 경우 피고의 피해액을 법적으로 산정하여 원고는 그 피해액을 피고에게 지급한다.
제9조(중간 보고/ 완료 검수)
2. 프로젝트 중간보고는 BPR 컨설팅 이후 분석 및 설계 자료 제출과 함께 진행하는 것으로 한다. 또한, 피고는 구축 단계에서 원고가 판단할 수 없는 사항 및 의사결정에 대해서 신속한 지원을 하여야 한다. 원고는 이에 따른 지체에 대한 부분이 지속적으로 발생할 경우 서면으로 최종요청 후 이행되지 않은 사항은 책임지지 않는 것으로 한다.
3. 추가 개발 사항에 대해서는 업무 분석 단계에서 요청된 사항에 대해서 진행을 하고 공수 내에서 추가 요청 사항을 검토하는 것으로 한다.
4. 프로젝트 완료 시 원고는 완료보고서를 피고에게 제출하며, 피고의 책임자는 이 완료보고서와 시스템 구축 제안서 그리고 합의된 개선대책서를 토대로 검수하고, 검수확인서를 피고가 원고에게 전달함으로써 통합 시스템 구축이 완료된 것으로 한다.
5. 피고는 원고의 검수 요청 접수일로부터 30일 이내에 검수확인서를 작성하여 원고에게 전달하여야 하며, 동 기일이 경과한 경우에는 검수 완료된 것으로 한다. 단, 완료보고서 검토 시 피고로부터 이의가 제기되었을 경우에는 원고는 즉각적으로 보완하여 검수를 재요청하여야 한다.
2.개발자의 착수보고 및 이후 중간보고 불발
개발자는 발주자에게 과업 범위, 추진 전략, 사후 관리방안에 관한 자료(이하 ‘착수보고자료’라 한다)를 제출하였다. 착수보고자료에는 이 사건 프로젝트를 10개월에 걸쳐 착수/계획 – 분석 – 설계- 통합 – 전개 단계 순서로 진행하는데, 5. 30. 이전 분석을 완료하고, 설계 단계는 6월 말 중간보고를 하며, 최종 완료보고는 2월 말에 하는 것으로 기재되어 있다.
착수보고자료에서 과업범위와 관련한 컨설팅 수행 방안으로 “① 기존 시스템과 협의를 통해 업무 분장안을 도출하여 신규시스템 표준안에 요구사항/GAP을 반영하는 최적화된 통합시스템 구현, ② 조직별(법인별/회사별/부서별) 조직도 재설계, 직군별(영업/관리/회계 부서 등) 실적 기준 설정, 개인별 편의 기능 반영을 통한 프로세스 표준/최적화, ③ 업무 설정 기능과 입력 간소화 기능, 개인화된 메뉴 설정 기능 등의 시스템 기반의 컨설팅을 통해서 업무의 단축을 통한 효율성 증대, ④ 종이 없는 사무 환경 구축을 위한 다양한 업무 기능의 GW기반의 시스템 결제 기능 구현, ⑤ 표준 업무 흐름의 정의, 시스템 도움말 기능 정의, 사용자 매뉴얼 작성을 통한 개인의 역량 증대”를 제시하였고, 컨설팅 수행을 통한 산출물로 ① 현업 업무 인터뷰 분석서, ② AS-IS Process Map, ③ GAP 분석서, ④ 업무별 TO-BE Prosess Map을 적시하였다. 그 밖에 착수보고자료에는 세부 항목별로 제안요청 수용사항, 각 분야별 ERP 구축방안, 유지보수방안에 관하여 세부사항이 기재되어 있다.
원고와 피고는 1차 중간보고와 관련한 산출물의 제출을 두고 보완과 재요청 등을 거듭하였고, 원고의 1차 중도금 지급 요청에도 피고는 이 사건 계약에 따른 검수보고 승인이 이루어지지 않았다는 이유로 이를 지급하지 않았다. 개발사에 일방적으로 원고 측에 잘못이 있다고 미루는 등 피고의 잘못으로 이 사건 프로젝트의 진행이 어렵다는 이유로, 이 사건 계약 제8조 제1항, 제3항을 근거로 이 사건 계약의 해지를 통보하였다.
3.중간보고 불발 및 계약파탄의 책임소재 – 법원 개발자 책임 인정
근본적으로 개발자 원고가 분석 및 설계 단계에서 피고에게 피고의 요구사항을 정리하는 데 필요한 구체적인 자료를 미리 제공하지 않았을 뿐만 아니라, 설계 확정 활동을 명확히 하지 않았기 때문으로 보인다.
원고와 피고가 TO-BE Process 확정 과정에서 지속적인 수정사항이 발생하고, 산출물에 오류가 발생하며, 일부 기능에 대한 요구사항 확정 미흡이 발생한 것은 원, 피고가 분석 단계에서 요구사항 확정을 완료하지 않았기 때문으로 보인다.
이 사건 프로젝트의 기술적이고 전문적인 부분을 담당하는 자는 원고이고, 원고가 이 사건 프로젝트에 대한 보다 상세한 지식을 보유하고 있으므로, 분석 및 설계 업무가 제대로 완료될 수 있도록 피고에게 필요한 정보를 구체적으로 요청하고, 그에 필요한 구체적인 일정을 제시하는 것 역시 원고의 업무에 해당한다. 피고는 원고가 요구하는 자료를 원고에게 제공하였고, 원고의 협조요청에도 전반적으로 응한 것으로 보이는바, 그럼에도 불구하고 1차 중간보고 시까지 설계업무가 완료되지 않은 것은 이 사건 프로젝트를 주도적으로 진행할 의무가 있는 원고의 잘못 때문인 것으로 봄이 타당하다.
4.개발자의 ERP 패키지 대금 및 기성고 주장 – 법원 불인정
ERP 패키지에 관한 기술을 보유한 제3의 업체가 있다면 원고가 수행한 부분에 이어 이 사건 프로젝트를 계속할 수 있을 것이나, 그렇지 않은 경우 원고가 수행한 부분을 그대로 이어서 이 사건 프로젝트를 진행하는 것이 불가능하다.
이 사건 프로젝트에 사용된 ERP 패키지의 지식을 보유한 제3의 업체가 존재하지 않아 피고로서는 이 사건 프로젝트 전부를 폐기하여야 한다.
다만, 원고가 이 사건 프로젝트를 수행하는 과정에서 작성한 자료들 중 일부는 향후 피고가 동일한 업무를 진행하면서 기술적인 영역 외에서 일부 활용이 가능할 수 있을 것으로 보이는 점, 피고 역시 이 사건 프로젝트의 전체 일정에 관한 원고의 입장을 고려하지 않고 일방적으로 피고 측의 요구사항만을 앞세우거나 요청사항을 추가하는 등으로 일정 지연을 초래한 측면이 있고, 원고와의 원만한 협의를 통해 이 사건 계약을 지속하기 위한 노력을 다하지는 않은 것으로 보이는 점 등 이 사건 변론에 나타난 여러 사정을 참작하면, 공평의 원칙상 원고의 손해배상책임을 50%로 제한한다.
(1)개발계약상 해제사유: ‘개발회사의 귀책사유로 용역수행 기간까지 당해 용역을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정될 경우, 원고가 계획에 따른 용역수행 등 계약상 의무를 이행하지 않은 경우, 기타 계약 조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정될 경우’ 계약을 해제할 수 있다.
(2)용역계약서 상 실행계획서에서 정한 바에 따라해당 용역업무를 완료하지 못한 것으로 보이는 점, ② 용역계약 상의 용역업무를 수행하는 장소였던 병원에서 인력을 철수하여 용역업무의 진행중단되었으므로 용역계약 상의 목적인 용역업무의 완성은 달성하기 어려운 상태라고 할 것인 점
(3)발주자 피고의 해제 의사표시에 의하여 그 의사표시가 원고에게 도달한 시점에 적법하게 해제되었다.
2.시스템 개발 실패의 책임 소재 – 법원 개발자로 판단
개발자는 용역계약 상의 용역 의무를 이행하지 못한 것은 발주자 병원의 귀책사유에 의한 것이라는 취지로 항변한다.
(1)용역계약 체결 후 발주자 병원에서 개발회사에 개발 범위에 대한 요구사항을 여러 번에 걸쳐 다수 전달하였던 것으로 보이나,
(2)한편, 개발자는 IT 시스템을 구축하는 전문가로서 이 사건 용역계약 상 정하여진 용역업무를 수행함에 있어 피고의 요구사항을 듣고 이를 반영할 의무가 있다고 할 것인 점, 용역계약 상 결과물은 ‘분석, 설계, 구현, 시험’으로 이루어지는 과정을 통과하여야 하는데, 원고가 제출한 ‘업무요건정의서’ 내용에 비추어 원고는 피고가 요구하는 사항에 대하여 명확히 인지한 후 이를 분석하여 프로그램 정의를 명확하게 하였던 것으로는 보이지 않는 점, 원고가 작성한 ‘업무요건정의서’ 상의 기재 내용이 미흡하였던 이유로 원고가 최종적으로 목표로 하였던 시스템에 대한 설계 자체가 수행될 수 없었던 것으로 보이고, 실제로 용역계약을 완료함에 있어 필요한 설계도서가 확정되지 못하였던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 원고가 이 사건 용역계약 상의 용역업무를 이행하지 못한 것에 대하여 발주자 병원(피고)에게 귀책사유가 있다는 점을 인정하기 부족하다.
3.개발회사에서 기성고 62%에 상응하는 계약대금 주장 – 법원 불인정
용역계약은 병원의 환경에 적합한 업무용 응용프로그램을 개발하여 이를 병원에 구축하는 것을 주된 내용으로 하는 일종의 도급계약이다.
① 김정인은 최종 기성 비율을 61.14%로 산정하였으나, 이는 ‘이 사건 용역계약 체결 이후 원고와 피고가 입은 손실을 최소화한다는 차원에서 원고와 피고가 수행한 결과를 합리적으로 평가하여 기성고를 산정한 것’인 점,
② 한편으로 용역업무는 앞서 언급한 것과 같이 1단계 개발 부분에 속하는 ‘분석’ 업무가 완료되지 않았던 탓에 ‘설계’ 업무가 완성될 수 없었고, 그 결과 이 사건 용역계약 상 용역업무를 완성하는 데 필요한 설계도서가 마련되지 않았던 것으로 보이는 점,
③ 이러한 이유로 피고로서는 제3자에게 ‘원고가 만들어낸 결과물에 이어서 용역업무를 완성할 것’을 요구할 수는 없었던 것으로 보이는 점,
④ 감정인도 ‘쌍방이 합의한 설계도서가 없는 상태에서는 개발 기준이 확정되지 않은 상태이므로 현 상태 그대로 제3자가 업무를 완성할 수는 없다.’라고 감정하였는데, 위와 같은 취지에서 이와 같이 감정한 것으로 보이는 점,
⑤ 그렇다면 설령 원고가 이 사건 용역계약에 따른 용역업무를 일부 수행하여 결과물을 작성하였다 하더라도, 그 결과물을 피고가 이어받아 사용할 수 있었던 것으로 보기는 어렵고, 달리 원고가 만들어낸 결과물이 피고에게 이익이 되어 구체적인 기성 비율을 산정할 수 있는 정도에 이르렀다고 볼 만한 자료도 충분히 제출되었다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면,
이 사건 용역계약 상 용역업무를 완성하지 못한 원고로서는 피고에게 기성 부분의 보수를 청구할 수 없다고 볼 것이다.
4.발주자의 개발회사에 대한 지체상금 청구 – 법원 일부 인정
(1)도급계약에서 미완성으로 계약해제 시 지체상금 조항에 따른 지체상금 인정 - 개발회사는 완성 불가에 따른 발주자에게 지체상금 지급 의무 있음
(2)지체상금 계산: 지체상금의 종기는 도급인이 도급계약을 해제할 수 있었을 때부터 도급인이 다른 업자에게 맡겨 그 업무를 완성할 수 있었던 시점(대법원 2006. 4. 28. 선고 2004다39511 판결 등 참조)
(2)발주자의 개발요구사항 추가 변경 있음, 개발된 프로그램에 일부 오류 발생, 발주자의 개발요구사항 모두 만족시키지 못한 부분 있음
(3)그럼에도 불구하고 정부과제의 기간 만료일에 최종 완료보고, 과제 종료
(4)실제 검수 및 시험 단계 완결되지는 못함, 개발자는 정부 완료보고 이후 유지보수성 활동 수행하였음
(5)시험단계 최종확정이 미흡한 부분에 대해 발주자와 개발자 모두에게 책임 있음
(6)발주자 계약종료 통지 후 제3자에게 개발의뢰 및 완성
2.감정결과 – 책임소재 및 기성고 판단
소프트웨어 진흥법 및 관계 법령상 소프트웨어 개발 사업은 분석(요구검토, 요구확정), 설계(설계, 검토, 확정), 구현(개발, 단위시험, 보완), 시험(통합시험, 보완, 정리) 단계로 구분되고, 각 단계별로 분석 단계는 19%, 설계 단계는 24%, 구현 단계는 32%, 시험 단계는 25%의 수행 비율이 인정되는 점,
계약 체결 후 지속적인 협의를 통하여 분석 단계의 활동을 수행하였는데, 원고는 피고가 구현 단계의 활동에 해당하는 개발 업무에 착수한 이후에도 계속적으로 분석 단계의 활동에 해당하는 요구사항을 제시함으로써 개발된 프로그램의 품질 및 안정성에 대한 위험을 유발한 잘못이 있는 한편, 피고는 설계 단계에서 확정되지 않은 매뉴얼(설계 단계에서의 산출물)이라고 하더라도 초안을 원고에게 제시하는 등으로 원고가 매뉴얼을 참고하여 이 사건 시스템에 대한 자신의 요구사항에 대하여 검토할 수 있는 시간적 여유를 제공하였어야 함에도 불구하고 매뉴얼 초안의 제시 없이 개발 결과물을 바로 제시함으로써 원고가 요구사항을 사전에 구체적으로 확인할 수 있는 시간적 여유를 확보하지 못하게 한 잘못이 있는 점,
감정인은 사정을 종합하여, 설계 단계 확정활동의 25%, 구현 단계 확정활동의 25%, 시험단계 확정활동의 25%가 각각 제대로 수행되지 아니하였고, 이는 원고와 피고 모두에게 균등한 책임이 있으므로 이 사건 시스템의 기성률은 89.875%[= 100% - 각 단계별 미흡한 부분에 대한 피고의 책임 비율 합계 10.125%(= ㉠ 설계 단계의 수행비율 24% × 미흡한 정도 25% × 피고의 책임 비율 50% + ㉡ 구현 단계의 수행비율 32% × 미흡한 정도 25% × 피고의 책임 비율 50% + ㉢ 시험 단계의 수행비율 25% × 미흡한 정도 25% × 피고의 책임 비율 50%)]에 해당한다는 감정의견을 제시함
3.관련 법리 – 판단기준
(1)개발계약의 해제 가능성 – 부정적
민법 제544조에 의하여 채무불이행을 이유로 계약을 해제하려면, 당해 채무가 계약의 목적 달성에 있어 필요불가결하고 이를 이행하지 아니하면 계약의 목적이 달성되지 아니하여 채권자가 그 계약을 체결하지 아니하였을 것이라고 여겨질 정도의 주된 채무이어야 하고 그렇지 아니한 부수적 채무를 불이행한 데에 지나지 아니한 경우에는 계약을 해제할 수 없다.
또한 계약상의 의무 가운데 주된 채무와 부수적 채무를 구별함에 있어서는 급부의 독립된 가치와는 관계없이 계약을 체결할 때 표명되었거나 그 당시 상황으로 보아 분명하게 객관적으로 나타난 당사자의 합리적 의사에 의하여 결정하되, 계약의 내용·목적·불이행의 결과 등의 여러 사정을 고려하여야 한다(대법원2005. 11. 25. 선고 2005다53705, 53712 판결 등 참조).
(2)미완성 시 기성고에 따른 개발대금 지급
도급계약에서의 보수는 그 완성된 목적물의 인도와 동시에 지급하여야 하고, 인도를 요하지 않는 경우 일을 완성한 후 지체 없이 지급하여야 하며, 도급인은 완성된 목적물의 인도의 제공이나 일의 완성이 있을 때까지 그 보수 지급을 거절할 수 있는바,
위와 같은 법리는 소프트웨어 개발·공급계약에도 마찬가지로 적용되므로, 소프트웨어가 거의 완성되어 약간의 보완을 가하면 업무에 사용할 수 있는 정도인데도 도급인이 프로그램의 내용에 대하여 불만을 표시하며 수급인의 수정, 보완 제의를 거부하는 것과 같은 특별한 사정이 없는 한 소프트웨어 개발·공급을 완성하지 못한 수급인은 기성 부분의 보수를 청구할 수 없다. [대법원 2014. 6. 12. 선고 2014다10014(본소), 2014다10021(반소) 판결 참조].
4.법원의 판단 – 개발자의 기성고에 따른 대금 일부 청구 인정
원고가 제3자를 통하여 이 사건 시스템을 대체하는 내용의 MES 시스템을 개발하게 됨으로써 원고와 피고가 더 이상 이 사건 계약에 따른 피고의 이 사건 시스템 구축 의무의 범위를 확정하고 피고가 그 의무를 이행하는 것이 사실상 불가능하게 되었고, 이로써 피고는 그에 해당하는 의무 이행을 면하는 이익을 얻게 된 점 등의 사정을 종합하면, 이 사건 계약에 따른 피고의 대금 청구권은 공평의 원칙 또는 신의성실의 원칙에 따라 약정된 대금의 89.875%로 제한함이 타당하다고 봄이 타당하다.
