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(1)   한국보건산업진흥원 보건복지부 백신개발과제 협약체결, 회계법인 연구개발비 감사, 비용 중 연구개발비 불인정, 전문기관 피고 진흥원 지출 불인정 사업비 반납하여야 할 금액 4,733,262,432원을 반납하여 달라’는 통보

(2)   주관연구기관 - 불복 행정소송 제기, “피고 한국보건산업진흥원이 2023. 1. 11. 원고에 대하여 한 정산금 회수처분을 취소한다.”

(3)   서울행정법원 판결: 각하 판결

(4)   이 사건 협약은 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치를 통해 체결된 공법상 계약의 성격을 가진다.

(5)   이 사건 통보는 피고 사업단이 원고와 대등한 당사자로서 체결한 이 사건 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 정산금의 반환을 최고한 것에 불과하고, 피고 사업단 또는 피고 진흥원이 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.

(6)   연구개발비의 정산 및 회수에 관한 내용이 관련 법령에 규정되어 있다 하더라도 이 사건 통보는 해당 규정에 곧바로 근거한 것이 아니라 위와 같이 해당 규정을 계약의 내용으로 편입하는 이 사건 협약 규정에 근거하여 이루어진 대등한 당사자 사이의 의사표시에 해당한다.

(7)   이 사건 통보는 강제징수의 방법까지 마련되어 있는 행정상 제재조치에 해당하는 연구개발비 환수처분과는 달리, 공권력의 일방적인 행사에 앞서 대등한 당사자 사이에서 체결된 이 사건 협약이 예정하는 정산절차의 일부로서 부당집행된 금액의 액수를 알리고 이를 자발적으로 반납할 것을 통보하는 행위에 불과하다고 보일 뿐, 피고들이 우월적 지위에서 일방적으로 하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 보기는 어렵다.

(8)   적법한 불복방법: 원고에게 연구개발비 사용기준 위반 등의 사유가 인정되지 않아 이 사건 통보에 따른 정산금의 유무 또는 그 액수가 문제되는 경우라면, 원고는 해당 사유나 이 사건 통보의 불이행을 이유로 부과되는 참여제한, 제재부가금 부과 등의 제재처분 및 연구개발비 환수처분을 직접 다투는 방식으로 권리구제를 받을 수 있고, 그와 같은 제재처분 및 환수처분이 부과되기 이전의 단계에서도 이 사건 협약이 대등한 당사자 사이에서 체결된 공법상 계약에 해당함을 근거로 정산금 채무의 부존재확인을 구하는 당사자소송 등을 제기하여 권리구제를 받을 수 있다.

첨부: 서울행정법원 2024. 6. 13. 선고 2023구합60636 판결

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(1)   공법상 계약에 관한 해석방법 - 공법상 계약에 있어서도 계약당사자 사이에 어떠한 계약내용을 서면으로 작성한 경우에 문언의 객관적인 의미가 명확하다면, 특별한 사정이 없는 한 문언대로 의사표시의 존재와 내용을 인정해야 한다. 그러나 그 문언의 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 문언의 내용, 계약이 이루어지게 된 동기와 경위, 당사자가 계약으로 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사, 유사한 거래 선례, 해당 공법상 법률관계의 근거가 된 법령의 목적과 내용 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식과 행정법상 기본원칙 등에 따라 계약내용을 합리적으로 해석해야 한다. 특히 당사자 일방이 주장하는 계약의 내용이 상대방에게 중대한 책임을 부과하게 되는 경우에는 그 문언의 내용을 더욱 엄격하게 해석해야 한다. 계약서에 표현된 당사자의 의사가 명백한데도 합리적인 근거 없이 계약서에 명시되지 않은 내용을 추가하는 것은 의사해석의 범위를 넘어선 것으로 허용될 수 없다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2016다238540 판결, 대법원 2021. 12. 30. 선고 2021다264420 판결 등 참조).

(2)   쟁점 - 피고(한국산업인력공단)에서 민간해외취업알선 지원 사업에 참여자인 원고에 대해 취업지원 대상자로부터 선금을 수취하였다는 이유로 지원금 환수통지. 제재기준상 ‘1차 경고 및 환불 요구 후 문제 지속 시 지원금을 환수’해야 함. 제재기준과 달리 환불을 요구하지 않고 곧바로 지원금 환수통지를 한 것은 위법함. 지원금 환수채무의 부존재 확인을 구하는 행정소송 당사자소송 제기

(3)   항소심 부산고등법원 판결요지 - 지원금 환수통지를 한 무렵 선금을 지급한 구직자들 전원의 취업절차가 완료된 후이므로 구직자 보호의 필요성이나 환불을 통한 선금 수취의 위법성 시정 등은 별다른 의미가 없다. 제재기준의 환불 요구 절차를 거치지 않고 곧바로 환수조치를 한 것은 적법, 타당함

(4)   대법원 판결요지 - 제재기준의 문언과 달리 환불 요구 절차를 거치지 않고 곧바로 지원금 환수조치를 한 것은 위법함. 원심 파기·환송함.

(5)   대법원 판결이유 - 제재기준은 구직자들로부터 취업이 확정되기 전 보증금이나 계약금을 징수한 운영기관에 대하여 ‘1차 경고 및 환불 요구’를 한 후 문제가 지속되는 경우에 지원금 환수 및 사업 참여배제의 조치가 이루어지도록 한 것으로 그 의미가 명확하다. 이와 달리 구직자의 취업절차가 완료된 이후 등 일정한 경우에는 환불 요구를 하지 아니하고 곧바로 지원금을 환수할 수 있다고 정한 바가 없다.

(6)   환수통지에 따라 원고에게 환수금 채무가 발생하였는지 판단하면서 제재기준에 포함되지 않은 내용을 추가하여 판단하는 것은 사업공고와 사업계약의 문언 및 그로부터 알 수 있는 당사자의 명시적인 의사에 반한다. 제재기준은 최초 적발의 경우 운영기관에 스스로 시정할 기회를 주었음에도 시정하지 않는 등 위반사항이 해소되지 아니한 경우에 한하여 지원금 환수 등의 조치를 한다는 취지이다. 이러한 제재조치의 단계적 적용은 구직자 보호의 필요성뿐만 아니라 지원금의 환수 및 사 업 참여배제 조치가 운영기관에 미치는 영향과 부과하는 부담의 정도 등을 함께 고려한 것으로 볼 수 있다.

(7)   제재기준의 문언과 달리 곧바로 지원금을 환수할 수 있다고 해석하는 것은 제재의 필요성만을 강조한 나머지 원고와 같은 운영기관에게 예측하지 못한 부담을 지움으로써 법적 불안정을 가져오고 공평의 원칙에도 반할 여지가 있다. 위법함.

첨부: 대법원 2024. 12. 12. 선고 2024두41816 판결

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(1)   중소기업기술혁신개발사업 과제 – 협약 당사자 중소기업기술정보진흥원장, 협약은 피고 기술정보진흥원이 중소벤처기업부장관을 대신하여 주관연구기관 원고에 게 정부지원연구개발비를 지급하기 위해 체결한 협약이고, 그에 따라 교부된 위 개발비는 국고로부터 피고 기술정보진흥원을 거쳐 원고에게 지급되었다.

(2)   사업비 회계감사 결과 - 피고 기술정보진흥원은 원고에게 사업비 불인정 사유가 있다는 이유로 이 사건 정산금의 반환을 통보하였다.

(3)   사업비 정산금 귀속자: 법인 기정원 아니라 대한민국, 정산금은 원고로부터 회수되는 경우 이는 피고 기술정보진흥원을 거쳐 최종적으로 국고에 귀속된다.

(4)   피고 기술정보진흥원이 원고와 이 사건 협약을 체결하고, 이에 따라 원고에게 정부지원연구개발비를 지급하였다가 이 사건 정산금의 반환을 통보한 것은 중소벤처기업부장관으로부터 정부지원연구개발비의 지급 및 정산 등의 업무를 위탁받아 수행한 것으로 국가사무를 처리한 것이라고 보는 것이 타당하다.

(5)   따라서 주관기관 원고가 이 사건 정산금 반환채무를 부담하는 상대방은 피고 대한민국이다

(6)   내부인건비 현금계상 및 지급 불가: 관리지침은 사업비 산정기준에 관하여 규정하면서 운영요령과 마찬가지로 ‘내부인건비는 계상은 하되 지급하지 아니한다(현물계상의 원칙)’고 규정하고 있다.

(7)   외부인건비 현금계상 및 지급 가능: 이는 기술개발에 참여하는 주관기관에 소속되어 있지 않으나 해당 기술개발사업에 참여하는 연구원에게 지급되는 외부인건비나 신규채용 인력에 지급되는 인건비등의 경우 현금으로 계상할 수 있는 것과 비교된다.

(8)   운용요령 제18조 제3항 제1호는 ‘기관의 자체 재원’으로 고용한 소속연구자에 대한 인건비는 현물로 부담하는 것을 원칙으로 한다고 정하고 있다. 이는 내부인건비의 경우 사업과제 수행기관이 자체 재원으로 해당 직원에 대하여 이미 인건비를 지급하고 있으므로 이를 현물로 부담하는 것을 원칙으로 한 것이다. 이는 위 규정의 문언에 의해 분명한 것처럼 ‘기관의 재원’으로 인건비를 지급하였음을 전제로 한 것이다.

첨부: 서울행정법원 2024. 9. 6. 선고 2023구합84595 판결

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(1)   한국보건산업진흥원 보건복지부 백신개발과제 협약체결, 회계법인 연구개발비 감사, 비용 중 연구개발비 불인정, 전문기관 피고 진흥원 지출 불인정 사업비 반납하여야 할 금액 4,733,262,432원을 반납하여 달라’는 통보

(2)   주관연구기관 - 불복 행정소송 제기, “피고 한국보건산업진흥원이 2023. 1. 11. 원고에 대하여 한 정산금 회수처분을 취소한다.”

(3)   서울행정법원 판결: 각하 판결

(4)   이 사건 협약은 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치를 통해 체결된 공법상 계약의 성격을 가진다.

(5)   이 사건 통보는 피고 사업단이 원고와 대등한 당사자로서 체결한 이 사건 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 정산금의 반환을 최고한 것에 불과하고, 피고 사업단 또는 피고 진흥원이 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.

(6)   연구개발비의 정산 및 회수에 관한 내용이 관련 법령에 규정되어 있다 하더라도 이 사건 통보는 해당 규정에 곧바로 근거한 것이 아니라 위와 같이 해당 규정을 계약의 내용으로 편입하는 이 사건 협약 규정에 근거하여 이루어진 대등한 당사자 사이의 의사표시에 해당한다.

(7)   이 사건 통보는 강제징수의 방법까지 마련되어 있는 행정상 제재조치에 해당하는 연구개발비 환수처분과는 달리, 공권력의 일방적인 행사에 앞서 대등한 당사자 사이에서 체결된 이 사건 협약이 예정하는 정산절차의 일부로서 부당집행된 금액의 액수를 알리고 이를 자발적으로 반납할 것을 통보하는 행위에 불과하다고 보일 뿐, 피고들이 우월적 지위에서 일방적으로 하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 보기는 어렵다.

(8)   적법한 불복방법: 원고에게 연구개발비 사용기준 위반 등의 사유가 인정되지 않아 이 사건 통보에 따른 정산금의 유무 또는 그 액수가 문제되는 경우라면, 원고는 해당 사유나 이 사건 통보의 불이행을 이유로 부과되는 참여제한, 제재부가금 부과 등의 제재처분 및 연구개발비 환수처분을 직접 다투는 방식으로 권리구제를 받을 수 있고, 그와 같은 제재처분 및 환수처분이 부과되기 이전의 단계에서도 이 사건 협약이 대등한 당사자 사이에서 체결된 공법상 계약에 해당함을 근거로 정산금 채무의 부존재확인을 구하는 당사자소송 등을 제기하여 권리구제를 받을 수 있다.

첨부: 서울행정법원 2024. 6. 13. 선고 2023구합60636 판결

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(1)   항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). ‘처분’에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사여야 하므로, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시는 ‘처분’에 해당하지 않는다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

(2)   공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호).

(3)   공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조)

(4)   원고 등은 스스로 수입권공매에 입찰하여 이 사건 계약을 체결하였고, 그 수입 의무의 내용 등도 법령이 아닌 이 사건 계약에 의해 정해진 것이므로 이 사건 계약은 피고와 원고 등이 대등한 지위에서 체결한 것으로 볼 수 있다. ① 이 사건 귀속 결정은 법령이 아니라 공법상 계약인 이 사건 계약에 근거를 두고 있는 점, ② 계약 체결 시 채무자에게 이행보증금을 납부하도록 하고 계약상 의무를 위반하는 경우에 이행보증금을 채권자에게 귀속시키는 방식의 계약 이행 확보수단은 순수한 사인 간 계약에서도 쉽사리 찾아볼 수 있는 점, ③ 계약당사자 사이에서 계약의 적정한 이행을 위하여 일정한 계약상 의무를 위반하는 경우의 제재조치를 약정한 때 그 약정에 따른 제재조치는 법령에 근거한 공권력의 행사로서의 제재처분과는 법적 성질을 달리하는 점(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결 참조) 등에 비추어 보면 이 사건 귀속 결정은 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사가 아니라, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시라고 할 것이므로 ‘처분’이 아니라고 봄이 타당하다.

(5)   따라서 이 사건 소 중 이 사건 귀속 결정이 항고소송의 대상인 ‘처분’임을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 귀속 결정 취소 청구 부분은 부적법하다.

첨부: 서울행정법원 2024. 8. 23. 선고 2023구합89897 판결

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