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(1)   행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 참조)

(2)   공기업ㆍ준정부기관이 법령 또는 계약에 근거하여 선택적으로 환수조치를 할 수 있는 경우 법령에 근거한 행정처분인지 계약에 근거한 권리행사인지는 원칙적으로 의사표시의 해석 문제인데(대법원 2019. 2. 14. 선고 2016두33223 판결 참조), 이 사건 각 통보와 이 사건 환수조치에는 관련 근거로 법령이 아니라 이 사건 지침만 기재되어 있을 뿐이고, ‘처분’이라는 표현이 포함되어 있지 않으며, 행정절차법이나 행정심판법, 행정소송법 등에 의한 불복 방법이 안내되어 있지 않으므로, 객관적으로 이 사건 환수조치가 행정처분이라고 오인할 가능성이 크다고 보기는 어렵다.

(3)   환경기술산업법 제27조, 한국환경산업기술원법 제6조 제1항 제6호에 근거를 둔 에코디자인 전문인력 양성사업(이 사건 사업)에 관하여는 관계 법령에서 사업비 환수 등 제재조치에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이 사건 각 통보와 이 사건 환수조치는 이 사건 각 협약의 내용이 된 이 사건 지침 제23조에 따라 이루어진 것으로 보일 뿐이고, 그 밖에 법령에 근거하여 이루어진 것이라고 볼 만한 근거를 발견할 수 없다.

(4)   판결요지: 이 사건 환수조치는 피고가 대등한 당사자의 지위에서 체결한 이 사건 각 협약에 따라 그 상대방인 원고에게 이 사건 각 협약에 따른 환수금액 액수를 통보하고 그 반환을 구한 것에 불과하고, 이를 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사에 해당하는 행정처분이라고 볼 수는 없다.

첨부: 서울행정법원 2025. 5. 14. 선고 2023구합89323 판결

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(1)   공기업. 준정부기관이 법령 또는 계약에 근거하여 선택적으로 입찰참가자격 제한 조치를 할 수 있는 경우, 계약상대방에 대한 입찰참가자격 제한 조치가 법령에 근거한 행정처분인지 아니면 계약에 근거한 권리행사인지는 원칙적으로 의사표시의 해석 문제이다. 이때에는 공기업, 준정부기관이 계약상대방에게 통지한 문서의 내용과 해당 조치에 이르기까지의 과정을 객관적․종합적으로 고찰하여 판단하여야 한다.

(2)   그럼에도 불구하고 공기업․준정부기관이 법령에 근거를 둔 행정처분으로서의 입찰참가자격 제한 조치를 한 것인지 아니면 계약에 근거한 권리행사로서의 입찰참가자격 제한 조치를 한 것인지 여부가 여전히 불분명한 경우에는, 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 그 조치 상대방의 인식가능성 내지 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 이를 확정함이 타당하다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2016두33223 판결 참조)

(3)   이 사건 협약은 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당하고, 이 사건 참여제한조치는 피고가 이 사건 협약에 따라 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시일 뿐, 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 참여제한조치 무효 확인을 구하는 부분은 부적법하다.

(4)   환경기술산업법은 환경기술개발사업과 중소환경기업 사업화ㆍ상용화 지원산업을 구분하고 있다. 환경기술개발사업에 대하여는 환경기술산업법 제5조의2 제1항에서 환경부장관에게 참여제한 및 사업비 환수 등의 처분을 할 권한을 부여하고 있고, 피고는 같은 법 제31조 제2항 제1호에 따라 그에 대한 권한을 위탁받아 행사할 수 있다. 그러나 환경기술산업법 제6조 제2항 제5호 및 같은 법 시행령 제17조 제4호에 근거한 우수 환경기술 실용화 촉진을 위한 자금 지원사업에 관하여는 참여제한조치에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다.

(5)   이 사건 협약 제9조는, 이 사건 참여제한조치의 근거와 요건 등을 정하고 있는 이 사건 관리지침을 준수할 의무를 원고에게 부과하고 있다. 이 사건 참여제한조치에 이르는 과정에서 이루어진 피고의 원고에 대한 각종 통지[특별평가 실시 및 결과 알림(을 제7호증), 정밀정산 결과 통보(을 제8호증), 제재조치 사전통보서(을 제10호증), 제재조치 확정통보서(을 제11호증)]에는 근거규정으로 이 사건 관리지침만 기재되어 있다. 따라서 원고는 이 사건 참여제한조치가 이 사건 협약 및 이 사건 관리지침에 따라 결정되었다는 것을 알 수 있었을 것으로 보인다.

(6)   이 사건 협약에서 제재부가금을 정한 목적은 피고의 손해 전보가 아니라 원고의 채무이행을 확보함으로써 중소환경기업 환경설비 사업화․상용화 지원사업의 공익 목적을 달성하는 데 중점이 있다. 따라서 제재부가금의 법적 성질은 손해배상액의 예정이 아니라 위약벌이다.

(7)   위약벌의 약정은 채무의 이행을 확보하기 위하여 정해지는 것으로서 손해배상의 예정과 다르므로 손해배상의 예정에 관한 민법 제398조 제2항을 유추 적용하여 그 액을 감액할 수 없고, 다만 그 의무의 강제에 의하여 얻어지는 채권자의 이익에 비하여 약정된 벌이 과도하게 무거울 때에는 그 일부 또는 전부가 공서양속에 반하여 무효로 된다. 그런데 당사자가 약정한 위약벌의 액수가 과다하다는 이유로 법원이 계약의 구체적 내용에 개입하여 그 약정의 전부 또는 일부를 무효로 하는 것은, 사적 자치의 원칙에 대한 중대한 제약이 될 수 있고, 스스로가 한 약정을 이행하지 않겠다며 계약의 구속력으로부터 이탈하고자 하는 당사자를 보호하는 결과가 될 수 있으므로, 가급적 자제하여야 한다. 이러한 견지에서, 위약벌 약정이 공서양속에 반하는지를 판단함에 있어서는, 당사자의 일방이 그의 독점적 지위 내지 우월한 지위를 이용하여 체결한 것인지 등 당사자의 지위, 계약의 체결 경위와 내용, 위약벌 약정을 하게 된 동기와 경위, 계약 위반 과정 등을 고려하는 등 신중을 기하여야 하고, 단순히 위약벌 액수가 많다는 이유만으로 섣불리 무효라고 판단할 일은 아니다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015다239324 판결)

첨부: 서울행정법원 2025. 5. 16. 선고 2024구합54300 판결

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약관의 규제에 관한 법률 (약관법)

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "약관"이란 그 명칭이나 형태 또는 범위에 상관없이 계약의 한쪽 당사자가 여러 명의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용을 말한다.

제6조(일반원칙) ① 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다.

② 약관의 내용 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 정하고 있는 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정된다.

1. 고객에게 부당하게 불리한 조항

2. 고객이 계약의 거래형태 등 관련된 모든 사정에 비추어 예상하기 어려운 조항

3. 계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 계약에 따르는 본질적 권리를 제한하는 조항

제8조(손해배상액의 예정) 고객에게 부당하게 과중한 지연손해금 등의 손해배상 의무를 부담시키는 약관 조항은 무효로 한다.

위약금 약정은 원고가 여러 명의 상대방과 슈퍼마켓 시설물 및 영업권 매매계약을 체결하기 위하여 일정한 형식으로 미리 마련한 계약의 내용으로서 약관에 해당한다.

제3조는 사업자는 고객에게 약관의 내용을 계약의 종류에 따라 일반적으로 예상되는 방법으로 명시하고 약관에 정하여져 있는 중요한 내용을 고객이 이해할 수 있도록 설명하여야 하며, 이에 위반하여 계약을 체결한 때에는 당해 약관을 계약의 내용으로 주장할 수 없다고 규정하고 있다.

위와 같이 사업자에게 약관의 명시 설명의무를 요구하는 것은 어디까지나 고객이 알지 못하는 가운데 약관의 중요한 사항이 계약 내용으로 되어 고객이 예측하지 못한 불이익을 받게 되는 것을 피하고자 하는 데 그 근거가 있으므로, 약관에 정하여진 사항이라고 하더라도 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 고객이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에 의하여 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라면, 그러한 사항에 대하여까지 사업자에게 명시․설명의무가 있다고 할 수 없다(대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다15556 판결 등 참조).

약관규제법은 제6조 제1항에서 “신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항은 무효이다”라고 규정하고, 제2항에서 “약관은 다음 각 호의 1에 해당되는 내용을 정하고 있는 경우에는 당해 약관 조항은 공정을 잃은 것으로 추정된다”라고 규정하면서 그 제1호에 ‘고객에 대하여 부당하게 불리한 조항’을 들고 있으며, 제8조에서는 “고객에 대하여 부당하게 과중한 지연손해금 등의 손해배상의무를 부담시키는 약관조항은 이를 무효로 한다”라고 규정하고 있으므로, 고객에 대하여 부당하게 과중한 손해배상 의무나 위약벌 등을 부담시키는 약관 조항은 고객에게 부당하게 불리하여 공정을 잃은 것으로 추정되고 신의성실의 원칙에 반하는 것으로서 무효라고 보아야 할 것이다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2009다20475, 20482 판결).

이 사건 위약금 약정은 피고에 대하여 부당하게 과중한 손해배상의무를 부담시키는 조항일 뿐만 아니라, 과중한 경업금지의무의 부과로 피고에게 부당하게 불리하여 공정을 잃은 것으로 추정되고 신의성실의 원칙에 반하는 조항으로서 약관규제법 제8조, 제6조 제1항, 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 상당하다.

위약금 약정은 이 사건 매매계약의 대금과 원고가 이 사건 매매계약의 대상 점포에 투자한 시설비의 합계 금액을 피고의 경업금지의무 위반에 따른 위약금으로 정하고 있다. 원고가 점포에 투자한 시설비의 규모는 경우에 따라서는 매매계약에서 정한 대금보다 훨씬 커질 수도 있고, 피고로서는 그 금액을 예상할 수 없을 뿐만 아니라 그 상한도 정해져 있지 않다. 따라서 이 사건 위약금 약정은 피고에 대하여 부당하게 과중한 손해배상의무를 부담시키는 조항에 해당한다.

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(1)   국가연구개발과제, 국책과제의 협약은 통상 약관법 제2조 제1호의 약관에 해당한다(서울행정법원 2023. 2. 3. 선고 2021구합80087 판결).

(2)   약관이라 함은 그 명칭이나 형태 또는 범위를 불문하고 계약의 일방 당사자가 다수의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식에 의하여 미리 마련한 계약의 내용이 되는 것을 말하고, 구체적인 계약에서 일방 당사자와 상대방 사이에 교섭이 이루어져 계약의 내용으로 된 조항은 일방적으로 작성된 것이 아니므로 약관의 규제에 관한 법률의 규제 대상인 약관에는 해당하지 않는다(대법원 2011. 2. 10. 선고 2009다81906 판결 등 참조).

(3)   설명의무 - 약관법 제3조 제3항 전문은 “사업자는 약관에 정하여져 있는 중요한 내용을 고객이 이해할 수 있도록 설명하여야 한다.”라고 정하여 사업자에게 약관의 중요한 내용에 대하여 구체적이고 상세한 설명의무를 부과하고, 같은 조 제4항은 이러한 약관의 설명의무를 위반하여 계약을 체결한 때에는 그 약관의 내용을 계약의 내용으로 주장할 수 없도록 한다.

(4)   설명의무 대상이 되는 약관의 ‘중요한 내용’은 사회통념에 비추어 고객이 계약체결의 여부나 대가를 결정하는 데 직접적인 영향을 미칠 수 있는 사항을 말한다. 사업자에게 이러한 약관의 설명의무가 인정되는 것은 어디까지나 계약 상대방이 알지 못하는 가운데 약관에 정해진 중요한 사항이 계약 내용으로 되어 예측하지 못한 불이익을 받게 되 는 것을 피하고자 하는데 그 근거가 있으므로, 약관에 정해진 사항이라고 하더라도 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 계약 상대방이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에서 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라면 그러한 사항에 대해서까지 설명의무가 있다고 할 수 없다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2014다232784 판결 등 참조).

(5)   운영요령에 대한 설명 없었던 경우 - 사업공고에 운영요령이 자료로 첨부되어 그 내용을 미리 확인할 수 있었고, 이를 바탕으로 이 사건 사업에 사업자로 참여를 신청하여 우선협상대상자로 선정된 후 원고와 사이에 이 사건 협약을 체결하였으므로, 이 사건 협약 체결 과정에서 이 사건 협약과 이 사건 운영요령의 구체적인 내용에 관하여 충분히 협의하였을 것으로 보이는 점, 설령 이 사건 운영요령이 약관에 해당한다고 하더라도, 이 사건 협약의 성격상 원고가 별도의 설명을 하지 아니하였더라도 피고가 충분히 예상할 수 있었던 규정으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 피고에게 약관법상 설명의무를 이행하지 아니하여 이 사건 운영요령 제1장 제31조의3 제5항이 이 사건 협약의 내용으로 편입되지 않았다고 보기 어렵다.

(6)   약관법에 약관의 내용 중 고객에게 부당하게 불리한 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정되고(제6조 제2항 제1호), 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다(제6조 제1항). 주관기관의 의사와는 무관하게 일방적 통보만으로 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬 수 있도록 하는 것으로서 주관기관이 개정된 관리지침을 협약의 내용으로 편입시킬지 여부를 선택할 수 있는 기회를 원천적으로 박탈하고 있다. 그와 같은 협약 제12조 제5항은 주관기관에게 부당하게 불리한 조항으로서 불공정한 약관조항에 해당하므로, 약관법 제6조 제2항 제1호에 따라 무효라고 봄이 타당하다.

(7)   약관법 제30조: 약관법은 비영리사업의 분야에 속하는 계약에는 적용되지 않는다.

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(1)   정부지원사업, 과제에 관한 협약은 공법상 계약, 관련 분쟁은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이고, 공법상의 법률관계를 대상으로 하는 행정소송에 해당하고, 사법상의 법률관계를 그 대상으로 하는 민사소송과 구분됨

(2)   행정소송은 그 내용에 따라 항고소송, 당사자소송, 민중소송 및 기관소송으로 구분할 수 있습니다.

행정소송법 제3조(행정소송의 종류) 행정소송은 다음의 네가지로 구분한다.

1. 항고소송: 행정청의 처분등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송

2. 당사자소송: 행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송

(3)   당사자소송과 민사소송의 구별: 공법상 법률관계를 소송의 대상으로 하는 행정소송이나 사법상의 법률관계를 소송의 대상으로 하는 민사소송과 구별됨. 당사자소송은 행정법원에 제기하고, 민사소송과 달리 심리에 공법원리가 적용되고 행정법, 행정소송법상의 여러 가지 특례가 인정된다.

(4)   행정소송 중 항고소송과 구별: 행정처분 자체를 소송대상으로 하는 항고소송과 달리 처분이 아닌 대등한 당사자 사이의 법률관계를 대상으로 한다는 점에서 항고소송과 구별됨. 소송당사자의 권리, 의무 등 법률관계 판단하는 것이므로 소송절차 및 심리에서 항고소송보다 민사소송에 가깝다.

(5)   대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두17765 판결: 공법상 당사자소송이라 함은 당사자 사이의 법률관계를 확인하거나 형성하는 처분 또는 재결에 관한 소송으로 법령의 규정에 의하여 그 법률관계의 당사자의 일방을 피고로 하는 소송과 공법상의 법률관계에 관한 소송을 말하고, 이는 권리주체가 서로 대립하여 권리의무에 관해서 다투는 점에서 민사소송과 유사하고 민사소송이 사법상의 권리관계를 대상으로 하므로 소송물이 다른 것에 불과하다. 따라서 공법상 당사자소송에 속하는 확인소송의 경우에도 항고소송인 무효확인소송과 달리 확인의 이익이 있는 때에 한하여 허용된다고 보아야 한다.

(6)   실무적 구별 포인트: 행정청의 통보 등을 소송대상으로 하는 경우, 그것이 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그에 준하는 행정작용’인지 여부를 검토하여, 행정처분에 해당하면 그 처분의 무효 또는 취소를 구하는 항고소송으로, 그 통고의 위법성 자체를 다투는 것이 아니라 그 통고의 배경인 당사자 사이의 법률관계를 다투는 경우라면 항고소송이 아니라 당사자소송을 제기해야 함. 당사자소송에 해당함에도 항고소송으로 제기한 경우 그 소는 부적법하므로 법원은 소 각하 판결을 한다.

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