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1.    행정처분, 통지 등의 송달 관련 행정절차법 규정

행정절차법 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다.

② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 “사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <

③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다.

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다.

1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우

2. 송달이 불가능한 경우

행정절차법 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다.

② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다.

③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다.

2.    의사에 대한 면허취소 행정처분의 공시송달 관련 판결 사례

(1)   서울고등법원 2021. 12. 10. 선고 2021누47136 판결 - 의사 주장요지

행정절차법 제14조 제4항 제1호에서 정한 송달받을 자의 “주소등”은 같은 조 제1항에서 정한 “주소·거소(거소)·영업소·사무소 또는 전자우편주소”를 의미하므로, 이 사건 처분 무렵 원고 의사가 운영하던 병원의 소재지는 원고의 ’영업소 또는 사무소‘로서 “주소등”에 해당한다. 피고 복지부는 이 사건 처분을 하기에 앞서 원고의 의료기관 개설신고를 통하여 병원의 소재지를 파악하고 있었거나 원고의 주민등록초본상 주소지에서 송달서류가 반송되었을 당시 통상적인 방법에 의해 병원의 소재지를 확인할 수 있었다. 그럼에도 피고는 위 법규정을 위반하여 공시송달을 하였으므로, 원고에게 적법하게 이 사건 처분의 사전 통지를 하였거나 의견제출의 기회를 준 것이 아니다. 따라서 이 사건 처분에는 행정절차법 제21조 제1항을 위반한 절차적 위법이 있다.

(2)   서울고등법원 판결 요지 – 공시송달 적법, 효력 인정

행정절차법 제14조에 따르면, 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소(거소)·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 ‘주소 등’이라 한다)로 하며(제1항), 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 또는 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다(제4항).

행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다.

따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 참조).

행정절차법 제14조 제1항은 ’송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다‘고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다’고 규정하고 있다.

위 규정에 의하면, 행정절차법 제14조 제4항이 규정한 공시송달은 같은 조 제1항이 규정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우 보충적으로 하는 송달에 해당하고, 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 쉽게 확인할 수 있는 경우 이와 같은 송달을 하지 않은 채 바로 공시송달을 하는 것은 적법한 송달이라고 할 수 없다.

인정사실 – 피고 복지부는 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내문을 원고의 주민등록상 주소지에 등기우편으로 발송하였는데, 수취인불명, 폐문부재, 수취인불명, 수취인불명으로 각 송달이 되지 않았고, 그 후 행정절차법 제14조 제4항의 ‘송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’에 해당한다는 이유로 행정절차법 제15조 제3항, 제21조 제1항 등에 따라 관보게재 및 보건복지부 인터넷 홈페이지 공고(공시송달)하였다.

법원의 구체적 판단 - 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내문의 송달은 행정절차법 제14조 제4항이 규정하고 있는 ‘송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’에 해당하여 공시송달의 요건에 해당한다고 판단되므로 공시송달의 방법으로 사전통지 및 의견제출 안내가 적법하게 이루어진 것으로 인정된다.

원고의 주장에 대한 판단 – 피고 복지부가 강남구보건소를 통하여 원고가 당시 운영하던 병원의 소재지를 알고 있었다거나 쉽게 알 수 있었다고 보기 어렵고, 원고가 제출한 증거들만으로 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 병원의 소재지를 알고 있었다거나 쉽게 알 수 있었다는 사실을 인정하기에 부족하다.

3.    대법원 2022. 6. 30. 선고 2021두62171 판결 – 공시송달 적법  

원고는 행정절차법 제14조 제4항에서 정한 ‘송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’에 해당하므로, ‘이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출 안내’ 공문이 원고에게 행정절차법 제14조 제4항에 따라 공시송달의 방법으로 적법하게 송달되었다고 볼 수 있고, 따라서 이 사건 처분에 행정절차법 제21조에 따른 사전통지나 의견제출 절차를 거치지 않은 위법이 없다.

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1.     제재사유를 기재하여 문서로 사전 통지 및 의견제출 기회 부여 의무 – 위반 시 취소사유: 대전지방법원 2016. 10. 27. 선고 2015구합104250 판결

국책과제, 국가연구개발사업에서 참여제한 또는 연구비환수 제재처분을 하려면 당사자에게 미리 처분내용을 통지하고 의견제출의 기회를 부여하는 등 방어할 권리를 보장해야 합니다. 국민의 권익보호를 위해 행정절차법상 반드시 요구되는 필수적 사항입니다. 만약 절차상 방어기회를 보호받지 못했다면 그 제재처분은 위법하므로 취소해야 한다는 판결입니다. 판결요지를 인용하면 다음과 같습니다.

“행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우” 등에는 처분의 사전통지나 의견 청취를 하지 아니 할 수 있다.

따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서, 당사자에게 위와 같은 사전 통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2012. 9. 13. 선고 2012두9703 판결 참조).”

“행정절차법 시행규칙 제8조는 행정절차법 규정에 의한 처분의 사전통지는 동조에서 규정하는 별지 제8호 서식[위 서식의 제목은 “처분사전통지서(의견제출통지)”이고 서식의 내용에는 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분의 내용을 통지하니 의견을 제출하여 줄 것을 명시하면서 예정된 처분의 제목, 처분의 원인이 되는 사실, 처분하고자 하는 내용, 법적근거, 의견제출처의 주소, 전화번호, 제출기한 등이 상세하게 기재되어 있다]에 의하도록 규정하고 있다.”

해당 사안에서 법원은 경찰서 수사결과를 통보받은 것에 대해 연구책임자의 의견을 제출하라는 소명자료 제출요청이나 이의신청 안내는 구체적인 처분내용에 대한 안내가 아니라 자료 제출기한도 이틀에 불과하여 의견제출에 필요한 상당한 기간이라고 할 수 없는 등 그 내용이나 형식의 면에서 행정절차법상의 사전통지에 해당하지 않는다고 판단하였습니다.

또한, 청문기회의 부여와 처분에 대한 사전통지 및 의견제출 기회 부여는 행정절차법상 별개의 절차이므로, 전문위원회 심의결과에 대한 이의신청 및 소명자료 제출 등은 의견제출의 시기와 내용 등을 고려할 때 수사결과 통보 이전에 이루어진 것으로서 경찰 수사결과 통보를 바탕으로 이루어진 이 사건 처분에 대한 의견제출의 기회를 부여한 것이라고 할 수 없다고 양자를 구별하였습니다. 특히 수사결과 통보내용과 국민권익위원회로부터 이첩 받은 내용이 완전 동일하지 않다는 사실을 중요한 요소로 보았습니다. 결국 제재처분을 하는 과정에서 당사자의 절차적 권리가 준수되지 못하였다는 이유로 제재처분을 위법하다고 보아 취소한다고 판결하였습니다.

2.     국책과제, 국가연구개발사업에서 행정처분의 사전통지 발송 but 당사자에게 송달되었다는 증명 없음 + 그 다음 단계의 제재처분 위법함: 서울행정법원 2017구합86828 판결

가.  사안의 개요

요양병원을 운영하다 폐업한 후 보건복지부 현지조사를 거부한 의사에게 복지부에서 등기우편으로 업무정지처분 사전통지서 발송함. 그러나 당사자 의사는 업무정지처분 사전통지서 받은 적 없다고 주장. 송달사실 입증하지 못함.

당사자 의사는 사전통지서를 받지 못해 의견제출 기회를 부여받지 못한 것이므로, 그 다음 단계의 복지부장관이 한 업무정지 처분은 절차상 하자가 있어 위법한 행정처분으로서 취소되어 한다고 주장한 소송.

나.  판결요지 

"행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 미리 '처분의 제목', '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거' 등을 사전통지 하거나 의견제출 기회를 주지 않았다면 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 그 처분은 위법하다.

보건복지부는 A씨에게 요양기관 업무정지 처분이라는 침해적 행정처분을 하는 과정에서 당연히 사전통지를 하고 의견제출 기회를 부여했어야 한다. 보건복지부가 A씨 측에 사전통지서를 등기우편으로 발송한 사실이 인정되나 그와 같은 발송 사실만으로는 사전통지서가 A씨에 송달됐다고 인정하기 부족하고 A씨가 사전통지서를 수령했음을 인정할 객관적 증거도 없다.

3.   제재처분의 구체적 이유 사전통지 의무위반 - 제재처분 취소사유: 대전고등법원 2015누10283 판결

가.  사안의 개요

A는 정형외과용 임플란트 등을 생산하는 사업체를 운영하는 자로서 중소기업청이 공고한 2011년도 중소기업 창업성장기술개발사업에 지원하여 지원대상자로 선정되었습니다. 이 사건 과제에서 A는 폴리에테르에테르케톤(PEEK)과 탄소섬유강화 폴리머(CFRP)의 융합소재를 이용하여 최소 침습 시술이 가능한 추간체 유합보형재(Spinal cage)를 개발하는 것을 목표로 하였습니다.  과제의 연구기간은 2011. 11. 1.부터 2012. 10. 31.까지 1년입니다.

전담기관 중소기업기술진흥원은 2012. 11. 30. 최종보고서를 받고, 2013. 4. 30. 실패 판정 후, 그 결과를 5. 15. A(원고)에게 통보하였습니다. 이어 이의신청과 전문위원회를 거쳐 중소기업기술진흥원은 2013. 7. 30. A에게 참여제한 3년 및 정부출연금 전액 환수처분을 하였습니다.

나.  법원의 판단

(1)         제재처분에 대하여 사전통지 및 의견제출 기회 부여 문제

(i) 2013. 5. 15. 평가위원회 평가결과를 통보한 문서에 이의신청이 없는 경우 전문위원회를 통해 참여제한 및 정부출연금 환수 결정을 한다는 취지가 기재된 사실, (ii) 2013. 7. 1. 이의신청 평가위원회의 평가결과를 통보한 문서에 향후 전문위원회를 통해 제재사항을 심의할 예정이라는 취지가 기재되어 있는 사실, (iii) 전문위원회 개최 며칠 전에 전화로 후속조치로 관련된 제재사항을 심의하기 위한 전문위원회가 2013. 7. 24. 개최된다는 취지로 통지한 사실, (iv) 2013. 7. 24. 전문위원회에서 향후 내려질 처분의 내용이나 그 법적 근거 등은 알지 못한 채 이 사건 과제의 완료평가 결과 사업 실패로 판정된 점이 부당하다는 점에 대하여만 재차 소명하였습니다. (v) 그 다음으로 2013. 7. 30. 이 사건 제재처분을 한 것입니다.

그러나 법원은 다음과 같은 사유로 위와 같은 사전통지 및 의견제출절차에 하자가 있다고 판단하였습니다.

(i) 이 사건 처분의 사유는 사업실패 자체가 아니라 연구개발결과의 극히 불량 및 연구개발과정의 불성실 수행이므로 사전통지 및 의견제출절차는 이러한 처분 사유를 대상으로 이루어지지 않은 점, (ii) 사업실패로 판정되었다고 하여 당연히 연구개발결과가 극히 불량하다고 단정할 수는 없고, 연구개발결과가 극히 불량하다고 하여 연구개발과정의 불성실 수행이 추정되는 것은 아니므로, 피고는 어떤 처분사유를 이유로 어떤 처분을 하게 되는지, 사업 실패 판정의 어떤 근거 사유가 어떤 처분사유의 근거가 되는지를 구체적으로 밝혀 사전통지하고 그에 관한 의견제출절차를 거칠 필요가 있는 점, (iii) 2013. 7. 24. 전문위원회는 제출 증거만으로는 피고가 위와 같은 구체적인 처분사유와 근거를 제시하면서 원고에게 이에 관한 의견진술의 기회를 부여하였다고 인정하기에 부족한 점 등이 인정되었습니다.

따라서 법원은 행정절차법 제21조 제1항 소정의 '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거' 등 처분을 하기 전에 당사자에게 미리 알려야 할 사항을 통지한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였습니다.

(2)         연구개발결과 시험보고서 제출시점과 실체적 하자 판단

(i) 2012. 11. 30. 최종보고서에서 주요성능지표에 관하여 자체 시험 결과 등을 제출하여 2013. 4. 30. 평가위원회에서 '시험결과에 대한 객관적인 데이터나 공인성적서 부족' 등을 이유로 하여 사업 실패 판정을 받았지만, 그 이후 2013. 6. 4. 이의신청 평가위원회의 평가 당시까지 13개 주요성능지표 중 2, 6에 관한 한국산업기술시험원의 시험성적서와 9-13번에 관한 인제대학교 의용공학과의 시험성적서를 제출하는 등 자료를 보완한 점, (ii) 원고가 이 사건 사업에 포함된 '관련 수술기구의 개발'을 제대로 수행하지 못하였으나, 주된 과제에 대해서는 수행한 것으로 보이는 점, (iii) 원고가 2012. 10. 26. 식약처에 개발된 추간체 유합보형제 등에 관한 의료기기제조허가신청을 하였고, 최종적으로 2014. 9. 24. 허가를 받은 점, 등 사후적 사정까지 종합적으로 고려하였습니다. 결국 항소심 법원은 연구개발사업의 연구개발결과가 극히 불량하다고 보기 어렵다고 판결하였습니다.

다.  시사점

연구개발 주체에게 중요한 사항은 실체적 판단에 있습니다. 위 판결에서 실체적 위법 사유에 대하여 법원은 최종보고서 제출 기한과 평가위원회가 지난 이후에도 연구개발의 주요 목표치에 대하여 공인기관의 시험성적서 등을 받는 노력을 기울인 점을 주목하였습니다. 단기간 안에 공인기관의 시험성적서 등을 받을 수 있다는 것은 연구개발의 결과가 극히 불량하다거나 연구개발과정이 불성실하지 않았다는 증빙자료가 된다는 점입니다.

따라서 연구개발 기한 내에 성과를 내지 못하였다고 하더라도 평가와 제재 처분의 절차가 진행되는 동안에는 연구개발을 가능한 완료하고 성적서 등을 받을 수 있도록 노력할 필요가 있습니다.

4.   제재처분의 사전통지 및 의견청취 위반 - 제재처분 취소 판결: 서울고등법원 2015누38810 판결

가.  사안의 개요 및 판결요지

(1) 피고의 업무담당자인 E가 법정에서 증언으로 전문위원회 개최 전에 원고의 D에게 전화로 전문위원회의 개최 일시, 장소, 참석 여부 등을 알려주었다고 진술하나 (i) D는 이를 통지받은 적이 없다고 일관되게 진술하고 있는 점, (ii) E가 D를 지목한 이유가 전문위원회와 관련 처음 통화한 제3자아고 진술하였으나, D는 2014. 4. 이전에 E와 이미 여러 번 통화하였다고 진술하고 있는 점, (iii) 처분을 통보하면서는 공문과 이메일을 송부하고 재차 원고 대표이사에게 전화 확인하였다고 하나, 전문위원회 개최 통보에는 이러한 객관적인 절차를 취하지 않은 점 등에 비추어 E의 진술을 신빙할 수 없다고 판단하였습니다.

(2) 피고는 원고에게 전문위원회 개최를 통보하고 참석하여 의견을 밝힐 것을 물었으나 원고가 참석하지 않겠다고 하여 의견진술포기 등에 해당한다고 주장하나, 위 (1)로 전문위원회 개최사실을 통지하였다고 볼 수 없고, 행정절차법 시행령 제14조는 의견진술의 기회를 포기한 때에는 의견진술포기서 등의 문서를 제출해야 하는 데 피고가 이를 증명할 만한 서면을 확보하지 못하였으므로, 법원은 이를 인정하지 않았습니다.

(3) 처분의 사전통지 및 의견청취 제도의 취지는 불이익 당사자에게 미리 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 부당한 권리침해를 예방하려는 데에 있으므로, 피고가 행정절차법 제21조 제1항 소정의 처분하려는 원인이 되는 사실, 처분의 내용 및 법적 근거나 상당한 기간을 정하여 미리 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 제대로 부여하였다는 점이 구체적으로 증명되지 않았다고 판단하였습니다.

결론적으로 서울고등법원은 이러한 점을 간과하고 원고의 청구를 기각한 1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하여 이 사건 처분의 취소를 인정하였습니다.

나.  시사점

처분의 사전통지 및 의견제출의 기회를 제공하는 것은 처분을 받는 당사자가 자신을 변명하고 변호할 수 있는 기회를 제공하여 불공정한 처분을 방지하는 데에 목적이 있습니다. 이는 비록 절차적 위법 사유로써 해당 처분에 실체적 위법이 없어 다시 처분한다고 하더라도 동일한 처분이 나올 수는 있습니다. 그러나 당사자가 변명하고 의견을 제출할 경우에 충분히 다른 처분이 나올 수 있다는 취지인 것입니다.

전담기관의 과제 관리 능력이 개선되어 이러한 절차 위반이 거의 사라지는 추세입니다. 그러나 위와 같이 국책 과제 등에서 실패하거나 불성실 판정을 받고 제재 처분을 받았다고 하더라도 그 평가와 제재처분 결정의 과정에서 사전에 그 이유와 근거와 예정 처분의 내용을 통지 받고 이에 대하여 변명하고 의견제출을 할 기회를 부여 받았는지 여부는 법원이 인정하는 확고한 처분의 취소사유이므로 행정처분을 받은 경우 반드시 확인하여야 할 것입니다.

[질문 또는 상담신청 입력하기]

(1)   사전통지 및 의견제출 기회 보장 - 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 할 것이다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조).

(2)   그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조), 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결, 위 대법원 2011두30687 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 참조).

(3)   구체적 사안의 판단 - 이 사건 현장사무실 문 앞에서 초인종을 눌렀다가 등기우편물을 전달하지 않은 채 다시 되돌아가는 장면이 오피스텔 복도 CCTV 영상에 찍혀 있고, 위 E은 이 법원에 증인으로 출석하여 ‘이 사건 현장사무실에 사람이 없어서 등기우편물은 1층 우편함에 넣어두고 원고 직원 “H”가 수령한 것으로 (허위)기재하였다. 우편함에만 넣어두어도 전달이 될 것이라 생각하여 위와 같이 행동하였으며, 누군가로부터 부탁받은 것은 아니다’라는 취지로 증언하였다. 이 사건 처분의 사전통지 및 의견제출에 관한 문서들은 원고가 수령하지 못하였다고 봄이 타당하다.

(4)   서면통지 원칙 - 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 당사자등의 동의가 있는 경우, 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우에는 전자문서로 할 수 있고(행정절차법 제24조 제1항), 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있으며, 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다(행정절차법 제24조 제2항).

첨부: 부산지방법원 2023. 1. 23. 선고 2022구합21963 판결

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(1)   행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 등 참조). 

(2)   처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가 변경하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 행정청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실에 대하여 처분 후에 추가 변경한 법령을 적용하여 그 처분의 적법 여부를 판단할 수 있다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누632 판결 등 참조).

(3)   그러나 처분의 근거 법령을 변경하는 것이 종전 처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분을 하는 것과 다름없는 경우에는 허용될 수 없다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조).

(4)   기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조).

(5)   이 사건 처분의 당초 처분사유는 “이 사건 컨테이너가 건축법 제2조 제1항 제2호의 건축물에 해당함에도 건축법 제11조를 위반하여 건축하였다.”라는 것이고, 추가된 처분사유는 “이 사건 컨테이너가 가설건축물에 해당함에도 건축법 제20조 제3항을 위반하여 축조신고를 하지 아니하고 축조하였다.”라는 것이다.

(6)        항소심 판단 - 원심은, 피고가 당초 ‘건축법 제11조 위반’을 이유로 이 사건 처분을 하였다가 원심에 이르러 ‘건축법 제20조 제3항 위반’을 처분사유로 추가하는 것은 동일한 사실관계에 대하여 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가하는 것으로서 이를 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없어 허용된다고 판단하였다.

(7)        대법원 판단 - 건축법 제20조 제3항 위반을 처분사유로 추가한 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 아니한 새로운 처분사유를 추가하는 것으로서 허용되지 않는다고 봄이 타당하다. 건축법상 건축물, 가설건축물의 구별, 건축허가와 축조신고의 절차, 요건 등에서의 차이를 고려하여 보면, 이 사건 처분에 관한 당초의 처분사유와 원심에서 피고가 추가한 처분사유는 그 위반행위의 내용이 다르고, 그에 따라 위법 상태를 해소하기 위하여 거쳐야 하는 절차, 건축기준 및 허용가능성이 달라지므로 결국 그 기초인 사회적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다.

첨부: 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두34756 판결

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(1)   행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 등 참조). 

(2)   처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가 변경하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 행정청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실에 대하여 처분 후에 추가 변경한 법령을 적용하여 그 처분의 적법 여부를 판단할 수 있다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누632 판결 등 참조).

(3)   그러나 처분의 근거 법령을 변경하는 것이 종전 처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분을 하는 것과 다름없는 경우에는 허용될 수 없다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조).

(4)   기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조).

(5)   이 사건 처분의 당초 처분사유는 “이 사건 컨테이너가 건축법 제2조 제1항 제2호의 건축물에 해당함에도 건축법 제11조를 위반하여 건축하였다.”라는 것이고, 추가된 처분사유는 “이 사건 컨테이너가 가설건축물에 해당함에도 건축법 제20조 제3항을 위반하여 축조신고를 하지 아니하고 축조하였다.”라는 것이다.

(6)        항소심 판단 - 원심은, 피고가 당초 ‘건축법 제11조 위반’을 이유로 이 사건 처분을 하였다가 원심에 이르러 ‘건축법 제20조 제3항 위반’을 처분사유로 추가하는 것은 동일한 사실관계에 대하여 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가하는 것으로서 이를 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없어 허용된다고 판단하였다.

(7)        대법원 판단 - 건축법 제20조 제3항 위반을 처분사유로 추가한 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 아니한 새로운 처분사유를 추가하는 것으로서 허용되지 않는다고 봄이 타당하다. 건축법상 건축물, 가설건축물의 구별, 건축허가와 축조신고의 절차, 요건 등에서의 차이를 고려하여 보면, 이 사건 처분에 관한 당초의 처분사유와 원심에서 피고가 추가한 처분사유는 그 위반행위의 내용이 다르고, 그에 따라 위법 상태를 해소하기 위하여 거쳐야 하는 절차, 건축기준 및 허용가능성이 달라지므로 결국 그 기초인 사회적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다.

첨부: 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두34756 판결

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1.    사안의 개요

(1)   이혼한 배우자의 국민연금 분할 결정 – 분할연금, 분할비율 결정

(2)   혼인기간 산정 자료 – 국민연금공단은 호적 등 공기록 근거 심사

(3)   배우자의 가출, 별거, 실질적 혼인 관계 중단 사실 제출되지 않음

(4)   혼인기간 중 가출, 별거, 실질적 혼인관계 소멸 사실 증거자료를 행정소송 중 추가 제출하여 분할연금 비율결정 취소 주장

(5)  서울행정법원 판단: 관련 자료의 사후적 제출허용, 사실상 혼인관계 부존재 기간 인정, 연금분할비율 기존처분의 취소 판결

2.    서울행정법원 판결 요지

(1)    국민연금공단(피고)은 국민연금법 및 같은 법 시행령, 시행규칙에 따라 피고에게는 실질적 혼인관계 부존재 사유를 구체적으로 판단할 수 있는 실질적 심사권이 없어 제출된 서류만을 기준으로 처분을 할 수밖에 없고, 따라서 “이혼 당사자 간의 합의서 사본, 법원의 재판서 사본 등 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간을 증명할 수 있는 서류”가 제출되지 아니한 채 이루어진 처분은 적법하고 당사자는 위 처분을 다툴 수 없다는 취지로 주장한다.

(2)   그러나 이러한 공단(피고)의 주장은 받아들이기 어렵고, 분할연금 승인처분을 쟁송의 대상으로 하는 구체적인 소송절차에서 당사자는 실질적인 혼인관계의 부존재 기간을 주장·증명하여 분할연금 승인처분을 다툴 수 있으며, 법원도 분할연금 승인에 관한 혼인인정기간을 증거관계에 따라 확정할 수 있다고 봄이 타당하다.

(3)   국민연금법 제64조 제1항은 혼인기간이 5년 이상인 사람이 ① 배우자와 이혼하였을 것, ② 배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것, ③ 60세가 되었을 것의 각 요건을 모두 갖추면 그 때부터 그가 생존하는 동안 배우자였던 사람의 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 분할한 일정한 금액의 연금(분할연금)을 받을 수 있고, 위 혼인기간에는 배우자의 가입기간 중의 혼인기간으로서 별거, 가출 등의 사유로 인하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간을 제외한 기간을 말한다.’고 규정하고 있다. 한편, 국민연금법 시행령 제45조의2 제1항은 분할연금 산정에서 제외되는 혼인기간을 실종기간, 거주불명 등록기간을 열거하였고, 제2항은 제1항에도 불구하고 당사자 사이에 합의하거나 법원의 재판 등으로 인정된 기간이 있는 경우에는 그에 따른다고 규정하고 있다.

(4)   항고소송에서 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 행정처분 당시를 기준으로 판단하여야 한다. 여기서 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점에 관하여 판결 시가 아니라 처분 시라고 하는 의미는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단하며 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다는 뜻이지 처분 당시 존재하였던 자료나 행정청에 제출되었던 자료만으로 위법 여부를 판단한다는 의미는 아니다. 그러므로 처분 당시의 사실상태 등에 관한 증명은 사실심 변론종결 당시까지 할 수 있고, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 등 참조).

첨부: 서울행정법원 2023. 9. 22. 선고 2022구합63379 판결

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