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1.    사안의 개요

(1)   과제수행 결과평가 - 실패 BUT 성실수행 판정, 참여제한 및 출연금 환수 면제 통지

(2)   그후 특별점검에서 사업비 중 재료비의 용도 외 사용 적발, 과제관련성 불인정, 비용지출 불인정 - 3년 참여제한 및 출연금 환수조치 제재처분(1차 통지서)  

(3)   이의신청 후 환수금 납부기한 및 참여제한 일자 수정 제재조치(2차 통지서)

2.    판결 – 2차 통지서 기준 제소기한 90일 기산

(1)   제재처분 2차 통지서 – 1차와 구별되는 독립된 별개 행정처분, 불복, 취소를 구하는 항고소송 90일 제소기간은 2차 통지서 기준으로 기산함. 1차 기준일부터 90일 경과, 2차 기준으로 90일 이내 제기된 행정소송 적법함

(2)   선행처분의 내용 중 일부만을 소폭 변경하는 후행처분이 있는 경우 선행처분도 후행처분에 의하여 변경되지 아니한 범위 내에서 존속하고, 후행처분은 선행처분의 내용 중 일부를 변경하는 범위 내에서 효력을 가지지만, 선행처분의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 후행처분을 한 경우에는 선행처분은 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2021두60748 판결 등 참조).

3.    판결 – 선행 성실수행 판정 후 사업비 용도외사용 적발 시 제재 적법

(1)   원고는 이 사건 과제에 대하여 성실성검증평가를 한 결과 원고가 ’성실수행‘한 것으로 판정이 되었고, 이에 따라 참여제한 및 출연금 환수가 면제된다는 것을 통보받았으므로 이 사건 재료비가 이 사건 과제를 위하여 모두 사용한 것이 확인되었다고 주장하나,

(2)   성실성검증평가는 중소기업기술혁신법 제31조 제1항 제1호의 사유가 발생한 경우에 하는 것으로서 주로 연구개발 수행행위를 성실하게 하였음에도 불구하고 과제가 실패하였는지를 집중적으로 판단하는 것이고, 같은 항 제4호의 사유(이 사유로 행정처분을 할 경우에는 연구개발을 성실하게 수행하였다고 하여 참여제한 기간 및 환수액을 감면할 수 있는 법률의 규정이 없으므로, 성실성검증평가도 하지 않는다)에 대하여는 이 사건 출연금이 사용용도에 적합하게 사용되었는지 여부에 대해서까지 면밀한 검토가 이루어졌다고 볼 수 없다.

4.    판결 – 성실수행의 용도외사용 사업비 환수처분은 적법 BUT 3년 참여제한 처분은 지나치게 가혹, 위법

(1)   원고가 출연금을 적극적으로 횡령하거나 과제와 전혀 무관한 다른 용도로 전용한 것이 아니라, 과제와 관련된 재료를 구입하는 데에 사용하기는 하였으나 그 구입한 재료가 과제 수행에 사용되지 않아서 결과적으로 사용용도 외로 사용하게 된 것으로 보이고, 피고 역시 원고에게 사업비 부정사용의 고의가 있었던 것으로는 보이지 않는다고 평가하고 있다. 여기에다가 원고는 이 사건 과제에 대한 성실성검증평가 결과 성실수행 판정까지 받았다. 원고는 처분 이전에 피고에게 출연금을 반환하겠다는 의사를 적극적으로 피력하였다. 이러한 사정들에 비추어 보면, 원고에 대한 비난 가능성이 높지 않다.

(2)   행정기본법 제18조와 제19조는, 위법 또는 부당한 처분의 취소나 적법한 처분의 철회 시에 그로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 그로 인하여 달성되는 공익과 비교ㆍ교량하도록 규정하고 있는데, 이는 기존의 처분이 유지될 것을 전제로 법률적, 경제적, 사회적 관계를 형성해 온 당사자에게 갑작스러운 처분의 취소 또는 철회로 인하여 불측의 손해가 발생할 우려가 있기 때문에 이를 최소화하기 위하여 특별히 둔 규정이다.

(3)   이 사건에서 원고는 피고로부터 이미 성실수행 판정을 받아 ’참여제한 및 출연금 환수 조치가 면제된다‘는 통지를 받았는데, 그로부터 1년이 지난 후에 갑작스럽게 이 사건 처분을 받게 되었는바, 이로 인하여 원고에게 불측의 손해가 발생할 우려가 있을 뿐만 아니라 원고로서는 그 사이에 소명자료가 산일됨으로써 이 사건 처분에 대한 제대로 된 방어권을 행사하기 어려웠을 수도 있다.

(4)   중소기업인 원고는 이 사건 참여제한 처분으로 인하여 3년이라는 긴 기간 기술혁신 촉진 지원사업에 참여하지 못함에 따라 중대한 손해를 입게 될 것으로 보인다. 중소기업의 기술경쟁력을 강화하기 위하여 시혜적으로 지급되는 중소기업기술혁신법 제10조에 따른 출연금이 그 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익을 감안하더라도 이 사건 참여제한 처분으로 달성할 공익이 원고가 입게 될 불이익에 비하여 크다고 할 수도 없다.

(5)   결론: 이 사건 처분 중 출연금 환수 처분은 처분사유가 인정되어 적법하고, 참여제한 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소하여야 한다

첨부: 대전지방법원 2025. 2. 13. 선고 2024구합200112 판결

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가.  관계법령의 내용

｢국민건강보험법｣ 제97조제2항, 제98조제1항 및 같은 법 시행령 제70조제1항, 별표5에 따르면, 보건복지부장관은 요양기관(제49조에 따라 요양을 실시한 기관을 포함한다)에 대하여 요양ㆍ약제의 지급 등 보험급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나 소속 공무원이 관계인에게 질문하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있으며,

이러한 명령에 위반하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나 소속 공무원의 검사 또는 질문을 거부·방해 또는 기피한 경우 그 요양기관에 대한 업무정지기간은 1년으로 한다고 되어 있다.

나.  행정심판 청구인 주장요지

행정심판 청구인은 이 사건 간호조무사의 이중취업으로 인한 간호등급 하향 조정의 귀책사유가 청구인에게 있지 않다는 이유로 현지조사를 거부한 것이며 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분이라는 취지로 주장한다.

다.  행정심판 결정 – 청구기각 재결

관계법령에 따르면 피청구인은 요양기관에 대하여 요양ㆍ약제의 지급 등 보험급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나 소속 공무원이 관계 서류를 검사하게 할 수 있으며, 이러한 명령에 위반하거나 소속 공무원의 검사 또는 질문을 거부·방해 또는 기피한 경우 그 요양기관에 대한 업무정지기간은 1년으로 한다고 되어 있는데,

위 인정사실에 따르면, ① 청구인의 상임이사는 피청구인으로부터 현지조사에 응할 것을 여러 차례 권고 받았고 이를 거부할 경우 1년의 업무정지처분 등의 제재조치를 받을 수 있다는 설명을 들었음에도 이 사건 현지조사를 거부한다는 내용이 기재된 확인서에 서명·날인하였는바 청구인이 이 사건 현지조사를 거부한 사실이 명백한 점,

② 이 사건 병원의 간호등급이 이 사건 간호조무사의 실제 근무일(2017. 3. 14.)을 반영함에 따라 하향 조정되었으며 이로 인해 요양급여비용을 부당하게 청구한 개연성이 있어 피청구인이 관계법령에 따라 이 사건 현지조사를 실시하고자 한 것이므로 청구인의 주장만으로는 이 사건 현지조사가 위법하다거나 부당하다는 사실을 받아들이기 어려우며 청구인에게 현지조사 자체를 거부할 정당한 이유가 있다고 인정하기 어려운 점,

③ 처분 기준에 따른 제재적 행정처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 사유가 없는 한 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단할 수 없는데(대법원 2007.9.20. 선고 2007두6946판결 참조), 이 사건 처분은 「국민건강보험법 시행령」 제70조제1항 및 별표5에서 정한 처분기준에 따라 업무정지 기간이 오류 없이 산정되었고 달리 청구인에게 처분을 감경할 만한 사실이 인정되지도 아니하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다.

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행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.

1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항

② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다.

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.

1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우

2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우

3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우

⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다.

제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다.

1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우

2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우

3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우

가. 인허가 등의 취소, 나. 신분ㆍ자격의 박탈, 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소

② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다.

1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우

2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우

③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다.

제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.

1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우

2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우

3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우

② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.

제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ② 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다.

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(1)   한국에너지기술평가원 연구개발과제 수행, 특별평가 결과 중단(불성실) 통보, 이의신청 절차 후 확정통지

(2)   과제협약 당사자 연구기관 – 과제 중단(불성실) 확정통보 처분을 취소하라는 행정소송 항고소송 제기 BUT 서울행정법원 소 각하 판결

(3)   판결요지 - 이 사건 불성실결정은 관념인 평가결과의 통지에 불과하여 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 볼 수 없다. 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.

(4)   판결이유 - 운영요령 제28조 제3항은 “연차평가, 단계평가 또는 특별평가 결과가 ‘중단(성실, 불성실)’으로 확정된 과제는 평가결과의 확정 통보로써 협약 해약의 통지를 갈음한다.”고 규정하고 있다. 아울러 이 사건 협약 제10조 제1항은 전담기관이 주관기관 및 참여기관과 협약을 해약할 수 있는 사유를 규정하면서 같은 조 제3항에서 ‘협약 해약’의 효과로 ‘귀책사유에 따라 주관기관 또는 참여기관에게 참여제한 및 환수조치를 취할 수 있다’고 규정하고 있고, 제14조 제1항은 문제과제에 대한 제재조치로서 평가결과에 따라 중단 또는 불성실수행으로 결정된 경우 등 ‘참여제한 조치’를 할 수 있는 사유를 별도로 나열하고 있다.

(5)   불성실결정 자체는 이 사건 과제에 대하여 실시된 평가결과로서 산업기술혁신법에 따른 참여제한처분 및 환수처분의 근거가 되는 것일 뿐, 해당 결정만으로 원고의 권리·의무에 직접적인 변동이 초래된다고 볼 수 없다.

(6)   또한 특정 국가연구개발과제 입찰 공고의 내용에 따라 중단(불성실) 결정을 받은 과제 경력이 있는 경우 새로운 과제 선정에 있어 감점을 당한다고 하더라도 이는 해당 공고에서 정한 바에 따른 것일 뿐 이를 이 사건 불성실결정 그 자체의 법적 효과라고 볼 수 없다.

(7)   운영요령에 따른 협약 해약의 효과는 공법상계약인 이 사건 협약에 미치는 것으로서 이에 따른 협약 효력의 행방을 다투는 것은 당사자소송에 의하여야 하고 이를 처분으로 보아 항고소송으로 다툴 수는 없다.

첨부: 서울행정법원 2023. 5. 4. 선고 2021구합68971 판결

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요지 – 기존 ‘연구비 용도외 사용’을 실수·부주의에 의한 ‘연구비 부적정집행’과 악의적인 ‘연구비 부정집행’으로 명확히 구분하여 차별화

1.     연구비 부적정집행 - 연구비를 해당과제 연구활동에 사용했지만 실수·부주의로 인한 증빙서류 미비, 연구비 사용계획 변경 시 전문기관 미 승인, 경미한 규정 위반 사항 등

2.     연구비 부정집행 - 서류조작, 업체와 담합, 학생인건비 갈취 등 고의적 행위로 연구비를 해당 연구과제 외의 목적으로 사용했거나, 본인 또는 타인의 부당한 이익을 챙긴 경우

3.     연구비 부적정집행 사안 - 부적정집행한 연구비를 회수(환수와 구별됨, 정산)하되, 연구자의 참여제한 등 제재조치는 면제

4.     연구비 부정집행 – 부정집행한 연구비 회수(정산)도 가능할 뿐만 아니라 연구비 환수처분, 참여제한, 제재부과금 처분 등 제재조치 대상, 추가로 참여기간 합산방식을 명확히 하여 제재수위 강화 - 부정집행이 행해진 모든 연구과제들의 참여제한 기간(과제당 최대 5년)을 합산하도록 통일(현재는 전문기관이 임의로 결정)    - 비영리기관 대상으로도 참여제한 가능

제재조치 가이드라인에서 해당부분

5. 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우

(1)   연구비를 해당 과제의 연구수행에 사용하였지만 실수 또는 부주의로 인한 증빙서류 미비, 연구비 사용계획 변경 시 전문기관 미승인 등 경미하게 규정을 위반한 경우 등은 용도외 사용으로 볼 수 없으므로 제재조치대상이 아니며 공동관리규정 별표2의2 (‘2. 부당집행으로 회수되는 금액의 범위’)에 따라 정산을 통한 회수를 진행해야 함

(2)   과제가 종료되었다 하더라도 이후 사유가 발견되었을 경우 재정산하여 회수할 수 있음

(3)   (일시)전용인 경우에는 연구개발이 미치는 정도, 전용횟수(적발횟수) 또는 피해회복 여부를 고려하여 참여제한 및 환수금액을 감면할 수 있음 - (일시)전용이란 적발되기 전 용도 외 사용 금액이 연구개발비 계정에 이미 회복된 경우 뿐만 아니라, 적발 전에 본래 용도대로 사용된 경우를 포함 - 여기서 말하는 ‘적발하였을 때’란 중앙행정기관 및 전문기관의 자체 조사, 수사기관, 국가권익위원회 등의 고지, 민원제기 등 사유를 불문하고 중앙행정기관이나 전문기관이 용도외 사용 사실을 정확히 인지하였을 때를 의미함

(4)   다음의 경우는 제재 양정을 결정함에 있어 감면사유로 고려할 수 있음

A.     수행기관이 자발적으로 용도 외 사용 사실을 확인하여 보고한 경우

B.     적발 이후 용도 외 사용금액을 원상에 회복한 경우

C.     과제 종료 후 용도 외 사용 사실이 확인된 경우로서, 용도 외 사용금액을 공탁하는 등 자발적으로 반환한 경우

D.     자체 비용을 들여 기술개발에 성공하였을 경우

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