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1.    사안의 개요

(1)   과제수행 결과평가 - 실패 BUT 성실수행 판정, 참여제한 및 출연금 환수 면제 통지

(2)   그후 특별점검에서 사업비 중 재료비의 용도 외 사용 적발, 과제관련성 불인정, 비용지출 불인정 - 3년 참여제한 및 출연금 환수조치 제재처분(1차 통지서)  

(3)   이의신청 후 환수금 납부기한 및 참여제한 일자 수정 제재조치(2차 통지서)

2.    판결 – 2차 통지서 기준 제소기한 90일 기산

(1)   제재처분 2차 통지서 – 1차와 구별되는 독립된 별개 행정처분, 불복, 취소를 구하는 항고소송 90일 제소기간은 2차 통지서 기준으로 기산함. 1차 기준일부터 90일 경과, 2차 기준으로 90일 이내 제기된 행정소송 적법함

(2)   선행처분의 내용 중 일부만을 소폭 변경하는 후행처분이 있는 경우 선행처분도 후행처분에 의하여 변경되지 아니한 범위 내에서 존속하고, 후행처분은 선행처분의 내용 중 일부를 변경하는 범위 내에서 효력을 가지지만, 선행처분의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 후행처분을 한 경우에는 선행처분은 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2021두60748 판결 등 참조).

3.    판결 – 선행 성실수행 판정 후 사업비 용도외사용 적발 시 제재 적법

(1)   원고는 이 사건 과제에 대하여 성실성검증평가를 한 결과 원고가 ’성실수행‘한 것으로 판정이 되었고, 이에 따라 참여제한 및 출연금 환수가 면제된다는 것을 통보받았으므로 이 사건 재료비가 이 사건 과제를 위하여 모두 사용한 것이 확인되었다고 주장하나,

(2)   성실성검증평가는 중소기업기술혁신법 제31조 제1항 제1호의 사유가 발생한 경우에 하는 것으로서 주로 연구개발 수행행위를 성실하게 하였음에도 불구하고 과제가 실패하였는지를 집중적으로 판단하는 것이고, 같은 항 제4호의 사유(이 사유로 행정처분을 할 경우에는 연구개발을 성실하게 수행하였다고 하여 참여제한 기간 및 환수액을 감면할 수 있는 법률의 규정이 없으므로, 성실성검증평가도 하지 않는다)에 대하여는 이 사건 출연금이 사용용도에 적합하게 사용되었는지 여부에 대해서까지 면밀한 검토가 이루어졌다고 볼 수 없다.

4.    판결 – 성실수행의 용도외사용 사업비 환수처분은 적법 BUT 3년 참여제한 처분은 지나치게 가혹, 위법

(1)   원고가 출연금을 적극적으로 횡령하거나 과제와 전혀 무관한 다른 용도로 전용한 것이 아니라, 과제와 관련된 재료를 구입하는 데에 사용하기는 하였으나 그 구입한 재료가 과제 수행에 사용되지 않아서 결과적으로 사용용도 외로 사용하게 된 것으로 보이고, 피고 역시 원고에게 사업비 부정사용의 고의가 있었던 것으로는 보이지 않는다고 평가하고 있다. 여기에다가 원고는 이 사건 과제에 대한 성실성검증평가 결과 성실수행 판정까지 받았다. 원고는 처분 이전에 피고에게 출연금을 반환하겠다는 의사를 적극적으로 피력하였다. 이러한 사정들에 비추어 보면, 원고에 대한 비난 가능성이 높지 않다.

(2)   행정기본법 제18조와 제19조는, 위법 또는 부당한 처분의 취소나 적법한 처분의 철회 시에 그로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 그로 인하여 달성되는 공익과 비교ㆍ교량하도록 규정하고 있는데, 이는 기존의 처분이 유지될 것을 전제로 법률적, 경제적, 사회적 관계를 형성해 온 당사자에게 갑작스러운 처분의 취소 또는 철회로 인하여 불측의 손해가 발생할 우려가 있기 때문에 이를 최소화하기 위하여 특별히 둔 규정이다.

(3)   이 사건에서 원고는 피고로부터 이미 성실수행 판정을 받아 ’참여제한 및 출연금 환수 조치가 면제된다‘는 통지를 받았는데, 그로부터 1년이 지난 후에 갑작스럽게 이 사건 처분을 받게 되었는바, 이로 인하여 원고에게 불측의 손해가 발생할 우려가 있을 뿐만 아니라 원고로서는 그 사이에 소명자료가 산일됨으로써 이 사건 처분에 대한 제대로 된 방어권을 행사하기 어려웠을 수도 있다.

(4)   중소기업인 원고는 이 사건 참여제한 처분으로 인하여 3년이라는 긴 기간 기술혁신 촉진 지원사업에 참여하지 못함에 따라 중대한 손해를 입게 될 것으로 보인다. 중소기업의 기술경쟁력을 강화하기 위하여 시혜적으로 지급되는 중소기업기술혁신법 제10조에 따른 출연금이 그 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익을 감안하더라도 이 사건 참여제한 처분으로 달성할 공익이 원고가 입게 될 불이익에 비하여 크다고 할 수도 없다.

(5)   결론: 이 사건 처분 중 출연금 환수 처분은 처분사유가 인정되어 적법하고, 참여제한 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소하여야 한다

첨부: 대전지방법원 2025. 2. 13. 선고 2024구합200112 판결

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1.    사안의 개요

(1)   과제수행 결과평가 - 실패 BUT 성실수행 판정, 참여제한 및 출연금 환수 면제 통지

(2)   그후 특별점검에서 사업비 중 재료비의 용도 외 사용 적발, 과제관련성 불인정, 비용지출 불인정 - 3년 참여제한 및 출연금 환수조치 제재처분(1차 통지서)  

(3)   이의신청 후 환수금 납부기한 및 참여제한 일자 수정 제재조치(2차 통지서)

2.    판결 – 2차 통지서 기준 제소기한 90일 기산

(1)   제재처분 2차 통지서 – 1차와 구별되는 독립된 별개 행정처분, 불복, 취소를 구하는 항고소송 90일 제소기간은 2차 통지서 기준으로 기산함. 1차 기준일부터 90일 경과, 2차 기준으로 90일 이내 제기된 행정소송 적법함

(2)   선행처분의 내용 중 일부만을 소폭 변경하는 후행처분이 있는 경우 선행처분도 후행처분에 의하여 변경되지 아니한 범위 내에서 존속하고, 후행처분은 선행처분의 내용 중 일부를 변경하는 범위 내에서 효력을 가지지만, 선행처분의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 후행처분을 한 경우에는 선행처분은 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2021두60748 판결 등 참조).

3.    판결 – 선행 성실수행 판정 후 사업비 용도외사용 적발 시 제재 적법

(1)   원고는 이 사건 과제에 대하여 성실성검증평가를 한 결과 원고가 ’성실수행‘한 것으로 판정이 되었고, 이에 따라 참여제한 및 출연금 환수가 면제된다는 것을 통보받았으므로 이 사건 재료비가 이 사건 과제를 위하여 모두 사용한 것이 확인되었다고 주장하나,

(2)   성실성검증평가는 중소기업기술혁신법 제31조 제1항 제1호의 사유가 발생한 경우에 하는 것으로서 주로 연구개발 수행행위를 성실하게 하였음에도 불구하고 과제가 실패하였는지를 집중적으로 판단하는 것이고, 같은 항 제4호의 사유(이 사유로 행정처분을 할 경우에는 연구개발을 성실하게 수행하였다고 하여 참여제한 기간 및 환수액을 감면할 수 있는 법률의 규정이 없으므로, 성실성검증평가도 하지 않는다)에 대하여는 이 사건 출연금이 사용용도에 적합하게 사용되었는지 여부에 대해서까지 면밀한 검토가 이루어졌다고 볼 수 없다.

4.    판결 – 성실수행의 용도외사용 사업비 환수처분은 적법 BUT 3년 참여제한 처분은 지나치게 가혹, 위법

(1)   원고가 출연금을 적극적으로 횡령하거나 과제와 전혀 무관한 다른 용도로 전용한 것이 아니라, 과제와 관련된 재료를 구입하는 데에 사용하기는 하였으나 그 구입한 재료가 과제 수행에 사용되지 않아서 결과적으로 사용용도 외로 사용하게 된 것으로 보이고, 피고 역시 원고에게 사업비 부정사용의 고의가 있었던 것으로는 보이지 않는다고 평가하고 있다. 여기에다가 원고는 이 사건 과제에 대한 성실성검증평가 결과 성실수행 판정까지 받았다. 원고는 처분 이전에 피고에게 출연금을 반환하겠다는 의사를 적극적으로 피력하였다. 이러한 사정들에 비추어 보면, 원고에 대한 비난 가능성이 높지 않다.

(2)   행정기본법 제18조와 제19조는, 위법 또는 부당한 처분의 취소나 적법한 처분의 철회 시에 그로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 그로 인하여 달성되는 공익과 비교ㆍ교량하도록 규정하고 있는데, 이는 기존의 처분이 유지될 것을 전제로 법률적, 경제적, 사회적 관계를 형성해 온 당사자에게 갑작스러운 처분의 취소 또는 철회로 인하여 불측의 손해가 발생할 우려가 있기 때문에 이를 최소화하기 위하여 특별히 둔 규정이다.

(3)   이 사건에서 원고는 피고로부터 이미 성실수행 판정을 받아 ’참여제한 및 출연금 환수 조치가 면제된다‘는 통지를 받았는데, 그로부터 1년이 지난 후에 갑작스럽게 이 사건 처분을 받게 되었는바, 이로 인하여 원고에게 불측의 손해가 발생할 우려가 있을 뿐만 아니라 원고로서는 그 사이에 소명자료가 산일됨으로써 이 사건 처분에 대한 제대로 된 방어권을 행사하기 어려웠을 수도 있다.

(4)   중소기업인 원고는 이 사건 참여제한 처분으로 인하여 3년이라는 긴 기간 기술혁신 촉진 지원사업에 참여하지 못함에 따라 중대한 손해를 입게 될 것으로 보인다. 중소기업의 기술경쟁력을 강화하기 위하여 시혜적으로 지급되는 중소기업기술혁신법 제10조에 따른 출연금이 그 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익을 감안하더라도 이 사건 참여제한 처분으로 달성할 공익이 원고가 입게 될 불이익에 비하여 크다고 할 수도 없다.

(5)   결론: 이 사건 처분 중 출연금 환수 처분은 처분사유가 인정되어 적법하고, 참여제한 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소하여야 한다

첨부: 대전지방법원 2025. 2. 13. 선고 2024구합200112 판결

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(1)   정부지원사업, 과제에 관한 협약은 공법상 계약, 관련 분쟁은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이고, 공법상의 법률관계를 대상으로 하는 행정소송에 해당하고, 사법상의 법률관계를 그 대상으로 하는 민사소송과 구분됨

(2)   행정소송은 그 내용에 따라 항고소송, 당사자소송, 민중소송 및 기관소송으로 구분할 수 있습니다.

행정소송법 제3조(행정소송의 종류) 행정소송은 다음의 네가지로 구분한다.

1. 항고소송: 행정청의 처분등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송

2. 당사자소송: 행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송

(3)   당사자소송과 민사소송의 구별: 공법상 법률관계를 소송의 대상으로 하는 행정소송이나 사법상의 법률관계를 소송의 대상으로 하는 민사소송과 구별됨. 당사자소송은 행정법원에 제기하고, 민사소송과 달리 심리에 공법원리가 적용되고 행정법, 행정소송법상의 여러 가지 특례가 인정된다.

(4)   행정소송 중 항고소송과 구별: 행정처분 자체를 소송대상으로 하는 항고소송과 달리 처분이 아닌 대등한 당사자 사이의 법률관계를 대상으로 한다는 점에서 항고소송과 구별됨. 소송당사자의 권리, 의무 등 법률관계 판단하는 것이므로 소송절차 및 심리에서 항고소송보다 민사소송에 가깝다.

(5)   대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두17765 판결: 공법상 당사자소송이라 함은 당사자 사이의 법률관계를 확인하거나 형성하는 처분 또는 재결에 관한 소송으로 법령의 규정에 의하여 그 법률관계의 당사자의 일방을 피고로 하는 소송과 공법상의 법률관계에 관한 소송을 말하고, 이는 권리주체가 서로 대립하여 권리의무에 관해서 다투는 점에서 민사소송과 유사하고 민사소송이 사법상의 권리관계를 대상으로 하므로 소송물이 다른 것에 불과하다. 따라서 공법상 당사자소송에 속하는 확인소송의 경우에도 항고소송인 무효확인소송과 달리 확인의 이익이 있는 때에 한하여 허용된다고 보아야 한다.

(6)   실무적 구별 포인트: 행정청의 통보 등을 소송대상으로 하는 경우, 그것이 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그에 준하는 행정작용’인지 여부를 검토하여, 행정처분에 해당하면 그 처분의 무효 또는 취소를 구하는 항고소송으로, 그 통고의 위법성 자체를 다투는 것이 아니라 그 통고의 배경인 당사자 사이의 법률관계를 다투는 경우라면 항고소송이 아니라 당사자소송을 제기해야 함. 당사자소송에 해당함에도 항고소송으로 제기한 경우 그 소는 부적법하므로 법원은 소 각하 판결을 한다.

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1.    사안의 개요

(1)   한국콘텐츠진흥원의 웹툰분야 벤처기업 육성지원 사업, 협약체결

(2)   벤처기업 지원금을 공사비 등 용도 외 사용 사안

(3)   콘텐츠진흥원에서 용도외사용, 협약위반을 이유로 협약 해제, 지원금전액 환수결정 통보

(4)   벤처기업에서 불복하는 “지원금 환수결정 처분” 취소 청구 행정소송(항고소송) 제기

(5)   서울행정법원 판결: 취소소송은 부적법함, 소 각하 판결

2.    서울행정법원 판결요지

(1)   이 사건 “지원금 환수결정 처분” 통보는 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그에 준하는 행정작용’으로서 항고소송의 대상인 처분이라고 보기는 어렵다.

(2)   결국 이 사건 통보가 처분임을 전제로 하는 이 사건 소는 부적법하다. 소 각하 판결. * 행정소송 중 당사자소송으로 해야 적법함.

3.    판결이유

(1)   이 사건 협약은 원고가 제출한 이 사건 사업에 관한 수행계획서에 따른 과제를 수행하고, 피고가 이 사건 협약 등에 따라 지원금을 지급하기로 하는 내용으로 원고와 피고가 대등한 지위에서 당사자 사이의 의사표시로 합치로 체결한 공법상 계약이다.

(2)   국가는 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 보조금을 교부할 수 있고, 한국콘텐츠진흥원은 보조사업을 수행하는 보조사업자로서 국가로부터 교부받은 보조금을 그 교부 목적에 따라 다시 간접보조금으로 교부할 수 있다[보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제2조 제1호 내지 제6호, 한국콘텐츠진흥원의 콘텐츠지원사업관리규칙(이하 ‘관리규칙’이라 한다) 제2조].

(3)   벤처기업 원고는 보조금법에 따른 보조사업자인 한국콘텐츠진흥원으로부터 보조금을 교부받아 간접보조사업을 수행하는 간접보조사업자인데, 보조금법은 중앙관서의 장의 보조사업자에 대한 보조금 교부 결정의 취소와 반환 명령(제30조, 제31조), 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자의 보조금수령자에 대한 반환 명령(제33조) 외에 보조사업자의 간접보조사업자에 대한 반환 명령에 대한 규정을 두고 있지 않다.

(4)   설령 원고에 대한 보조금 반환 명령에 관한 법령의 근거가 있다고 하더라도 피고가 법령에 근거하여 처분으로서 이 사건 통보를 한 것인지, 이 사건 협약에 근거하여 계약에 따른 권리행사로서 이 사건 통보를 한 것인지는 원칙적으로 의사표시의 해석 문제이다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 등 참조).

(5)   그런데 피고는 이 사건 협약 제20조 제1항 제4호, 제2항, 제3항과 이 사건 협약의 내용으로 편입된 관리규칙 제55조 제1항 제4호, 제2항, 제3항(그 내용은 이 사건 협약 제20조 제1항 제4호, 제2항, 제3항의 내용과 별반 차이가 없다) 등에 따라 원고에게 이 사건 통보를 한 것이고, 보조금법 등 관련 법령에 따라 이 사건 통보를 한 것이 아니다.

첨부: 서울행정법원 2025. 4. 25. 선고 2024구합66723 판결

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1.    사안의 개요

(1)   벤처기업 채무초과 상황, 정부지원 연구개발과제 위탁연구기관 참여, 연구비 지급 즉시 전액 현금으로 인출, 채권추심을 회피하여 타계좌 관리하면서 연구비로 사용하기 위한 목적이었다고 설명 BUT 실제 일부 밀린 임대료 등으로 지출한 적은 있으나 대부분 과제 연구비로 사용함, 해당 벤처기업 위탁연구기관 파산함  

(2)   방어논리: 벤처기업 위탁연구기관의 수령계좌에서 즉시 현금으로 인출된 돈은 결과적으로 위탁과제의 수행 용도로 사용되었음. 연구개발비를 ‘용도 외 사용’한 경우가 아니라 자금집행의 절차가 부적당한 경우(부당집행)에 불과하다고 주장

(3)   주관연구기관 의료법인 - 보건산업진흥원 연구중심병원 국책과제 선정됨, 위 위탁연구기관의 연구개발비 용도외 사용에 대한 책임을 주관연구기관에 지우는 것은 위법하다고 주장

2.    쟁점

(1)   연구개발비 전액을 현금으로 인출한 것 자체를 용도 외 사용으로 볼 것인지 여부 (판결 - 용도외사용에 해당함)

(2)   위탁연구기관의 회계부정을 이유로 주관연구기관에게 협약위반의 책임을 지워 참여제한 1년의 제재처분을 한 것이 적법한지 여부 (판결 - 관리감독책임 인정)

3.    서울고등법원 판결요지

(1)   수령계좌에 보관중인 연구개발비는 오로지 연구개발에 관련된 목적으로 인출될 경우에만 ‘사용용도에 따른 사용’인 것으로 봄이 타당하다. 보관이나 지출의 편의, 부도 상황에 직면하여 채권자들로부터 강제집행회피, 회사 내부의 경영분쟁에 따른 자금 확보의 필요 등 이 사건 회사나 대표이사 개인적 동기나 사정 여하를 불문하고, 그 외의 목적으로 이 사건 수령계좌에서 일단 자금이 인출되었다면, 이는 단순히 그 집행방법이 부당한 데에 그치는 것이 아니라 그 자체로 연구개발비를 ‘사용용도 외의 용도로 사용’한 경우에 해당하는 것으로 보아야 한다.

(2)   집행의 방법을 위반하여 연구비카드를 사용하지 않고 현금으로 출금을 하여 연구개발비를 지출하는 ‘부당집행’ 행위와 연구개발비로 별도 관리되던 자금 전부를 피고 측과 협의도 없이 임의로 인출하여 피고 등이 알지 못하는 다른 계좌 예치하거나 보관하는 행위는, 그 행위의 성질이나 태양에 있어서는 물론, 결과의 위험성이나 비난가능성의 정도에 있어서도 서로 큰 차이가 있다.

(3)   협약상 주관연구기관 원고의 위탁연구기관 회사에 대한 연구개발비에 관한 관리․감독의무가 인정된다. 원고는 이 사건 세부과제를 수행함에 있어 연구과제를 다시 세분하여 적절한 연구기관을 물색․지정하여 해당 연구 과제의 수행을 위탁할 권한이 있다. 원고가 이 사건 위탁과제에 대해 이 사건 회사를 위탁연구기관으로, E을 위탁연구책임자로 지정한 것은 위와 같은 권한에 따른 것이다. 이와 같이 외부의 위탁연구기관을 지정할 경우 원고는 이 사건 관리규정 제5조 제2항에 따라 주관연구기관의 장으로서 위탁연구기관인 이 사건 회사가 이 사건 위탁과제를 적절하게 수행하고 있는지, 연구개발비의 사용․관리․정산을 잘하고 있는지 등을 관리․감독할 권한과 책임을 갖는다.

(4)   관리규정에 따른 주관연구기관의 위탁연구기관 지정권한에다가 위탁과제협약에서 정한 원고의 지위와 권한에 관한 내용을 더하여 보면, 회사는 관리규정, 위탁과제협약 등에서 정한 바에 따라 위탁과제를 성실하게 수행하면서 연구개발비를 적절히 사용하여야 하여야 하고, 주관연구기관은 연구개발 현장 확인, 관계 서류의 열람․제출 요청 등을 통하여 위탁회사의 연구개발 업무수행 및 연구개발비 사용의 적정성을 관리․감독하면서 부도 등의 사유로 위탁과제 수행에 지장이 발생할 가능성이 있음을 알았거나 알 수 있었을 경우에는 회사에게 위탁과제협약의 해지 등 필요한 조치를 취하고, 전문기관 피고에게도 그와 같은 사실을 알려 피고로 하여금 회사에게 국가연구개발사업에의 참여제한 등 후속 조치를 취할 수 있게 하여야 할 의무와 책임이 있다.

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