사안의 개요
특허권자(원고) 조각석에 메쉬(그물망)를 부착한 제품 관련 특허권 등록, 그 제품에 대한규격 등으로 조달청 나라장터 등록, 그런데 우수제품 규격서와 달리 조각석에 메쉬(그물망)를 부착하지 않은 채로 모자이크스톤블록을 제작하여 수요기관에 납품한 것 적발 + 계약상 추가 특수조건 위반이유로 조달청(피고)에서 나라장터 종합쇼핑몰 거래정지 조치를 한 사안
쟁점
사법상 계약인 물품구매(제조)계약 추가특수조건 위반을 이유로 한 나라장터 종합쇼핑몰 거래정지 조치에 불복하는 소송 – 조달청 상대로 하는 소송이 계약분쟁에 관한 민사소송인지 아니면 행정청을 상대로 하는 행정소송으로 해야 하는지 여부
원심판결 – 민사소송 대상으로 판단함, 행정소송 제기는 부적법한 것으로 보고 각하판결
대법원 판결요지 – 민사소송이 아니라 행정소송 대상인 행정처분으로 봄, 원심판결 판기 환송 - 대법원은 위 거래정지 조치가 항고소송의 대상에 해당하고, 법원은 추가특수조건에서 정한 제재조치의 발동요건을 갖추었는지 여부(거래정지 조치 사유 해당 여부, 국가계약법령 등 위반 여부, 평등원칙 등 위반 여부)를 심리하여야 한다고 판단하면서, 위 거래정지 조치를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 판단한 원심판결을 파기
판결이유
항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호).
행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적․일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체․내용․형식․절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 그 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).
이 사건 거래정지 조치는 비록 추가특수조건이라는 사법상 계약에 근거한 것이기는 하지만 행정청인 피고가 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사로서 그 상대방인 원고의 권리․의무에 직접 영향을 미치므로 항고소송의 대상에 해당한다고 봄이 타당하다.
다만, 추가특수조건에서 정한 제재조치의 발동요건조차 갖추지 못한 경우에는 이 사건 거래정지 조치는 위법하다고 인정할 수 있다. 따라서 원심으로서는 원고의 행위가 추가특수조건에서 정한 거래정지 조치의 사유에 해당하는지, 추가특수조건의 내용이나 그에 기한 거래정지 조치가 국가계약법령 등을 위반하였거나 평등원칙, 비례원칙, 신뢰보호 원칙 등을 위반하였는지 등에 관하여 나아가 살폈어야 할 것이다.
나라장터 관련 구체적 판단
이 사건 거래정지 조치는 비록 추가특수조건이라는 사법상 계약에 근거한 것이기는 하지만 행정청인 피고가 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사로서 그 상대방인 원고의 권리․의무에 직접 영향을 미치므로 항고소송의 대상에 해당한다고 봄이 타당하다.
(1) 국가종합전자조달시스템인 나라장터에 등록한 전자조달이용자는 나라장터를 통하여 수요기관의 전자입찰에 참가하거나 나라장터 종합쇼핑몰에서 등록된 물품을 수요기관에 직접 판매할 수 있는 지위를 취득하게 된다. 이러한 지위는 전자조달법, 조달사업법 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상 이익이다. 따라서 피고가계약상대자에 대하여 나라장터 종합쇼핑몰에서의 거래를 일정기간 정지하는 조치는 계약상대자의 법률상 이익을 직접적으로 제한하거나 침해하는 행위에 해당한다.
(2) 피고가 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자에 관하여 제3자 단가계약 또는 다수공급자계약을 체결하고 이를 나라장터 종합쇼핑몰에 등록하면, 수요기관은 나라장터 종합쇼핑몰에서 필요한 물품을 직접 선택하여 구매할 수 있게 된다. 그런데 피고가 종합쇼핑몰 거래정지 조치를 할 경우 계약상대자는 피고와의 거래관계뿐 아니라 수요기관인 국가기관․지방자치단체 및 공공기관 등과의 거래관계가 모두 정지되는 불이익을 받게 된다.
(3) 피고는 거래정지 조치를 통해 물품구매계약을 위반한 계약상대자를 종합쇼핑몰에서 배제함으로써 성실한 계약의 이행을 확보함과 동시에 자신이 구축․운용하는 종합쇼핑몰의 안전성, 신뢰성 및 공정성 확보라는 공익도 달성할 수 있게 된다.
(4) 피고가 이 사건 거래정지 조치를 하면서 원고에게 보낸 문서에는 이를 행정처분으로 볼 수 있는 기재가 없기는 하다. 그러나 ① 나라장터 종합쇼핑몰 거래정지 조치를 하는 피고가 행정기관인 점, ② 추가특수조건 제22조 제6항이 행정절차법 제21조와 유사한 처분의 사전통지절차를, 쇼핑몰운영고시 제10조가 이의신청절차를 각각 규정하고 있고, 피고가 실제로 거래정지 조치의 상대방에게 “행정절차법 제21조 제1항”이 기재된 의견제출통지서를 보내기도 하였던 점, ③ 전자조달법 제12조에 근거한 쇼핑몰운영고시 제9조 제1항은 피고가 나라장터 종합쇼핑몰을 통한 상품거래를 정지할수 있는 사유들을 규정하고 있는 점, ④ 조달업체들 역시 피고의 나라장터 종합쇼핑몰 거래정지 조치가 행정처분에 해당하는 것으로 인식하고 그에 대하여 항고소송을 제기하여 온 점 등을 고려하면, 이 사건 거래정지 조치는 행정처분으로서의 외형을 갖추었다고 볼 수 있다.
(5) 나라장터 종합쇼핑몰 거래정지의 대상이 계약인 경우, 추가특수조건 제22조의3제1호에 의하여 해당 계약의 품명이 포함된 모든 형태의 계약이 연계적으로 거래정지대상이 된다. 즉 계약상대자가 동일 품명에 해당하는 여러 품목의 물품에 관하여 2개이상의 제3자 단가계약을 체결한 경우 거래정지 사유가 1개의 계약과 관련하여서만 인정되는 경우에도 나머지 계약까지 거래정지 대상이 될 수 있으므로, 거래정지 조치는 계약상대자에게 중대한 불이익이 될 수 있다. 또한 거래정지 기간 경과 후 계약상대자가 피고와 새로운 다수공급자계약을 체결하려고 하거나 피고에게 우수조달물품 지정신청을 할 때, 거래정지를 받은 사실 자체가 계약체결 거부사유 또는 감점사유로 불이익하게 작용할 수 있다.
이처럼 추가특수조건에 근거하여 이루어지는 종합쇼핑몰 거래정지 조치는 피고가 계약상대자에게 부과하는 대표적인 불이익 조치 중 하나로서 계약상대자에게 중대한 영향을 미치므로, 이 사건 거래정지 조치는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 다만, 추가특수조건에서 정한 제재조치의 발동요건조차 갖추지 못한 경우에는 이 사건 거래정지 조치는 위법하다고 인정할 수 있다. 따라서 원심으로서는 원고의 행위가 추가특수조건에서 정한 거래정지 조치의 사유에 해당하는지, 추가특수조건의 내용이나 그에 기한 거래정지 조치가 국가계약법령 등을 위반하였거나 평등원칙, 비례원칙, 신뢰보호 원칙 등을 위반하였는지 등에 관하여 나아가 살폈어야 할 것이다.
그런데도 원심은 이와 달리, 이 사건 거래정지 조치가 사법상 계약에 근거한 의사표시에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 판단하여 이 사건 소를 각하하였다. 이러한 원심판결에는 항고소송의 대상인 처분에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
첨부: 대법원 2018. 11. 29. 선고 2015두52395 판결
KASAN_[행정심판소송] 나라장터 종합쇼핑몰 거래정지 조치에 불복하는 당사자가 조달청 대상 소송 – 민사소송 아닌
대법원 2018. 11. 29. 선고 2015두52395 판결.pdf
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