(1)한국보건산업진흥원 보건복지부 백신개발과제 협약체결, 회계법인 연구개발비 감사, 비용 중 연구개발비 불인정, 전문기관 피고 진흥원 지출 불인정 사업비 반납하여야 할 금액 4,733,262,432원을 반납하여 달라’는 통보
(2)주관연구기관 - 불복 행정소송 제기, “피고 한국보건산업진흥원이 2023. 1. 11. 원고에 대하여 한 정산금 회수처분을 취소한다.”
(3)서울행정법원 판결: 각하 판결
(4)이 사건 협약은 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치를 통해 체결된 공법상 계약의 성격을 가진다.
(5)이 사건 통보는 피고 사업단이 원고와 대등한 당사자로서 체결한 이 사건 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 정산금의 반환을 최고한 것에 불과하고, 피고 사업단 또는 피고 진흥원이 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.
(6)연구개발비의 정산 및 회수에 관한 내용이 관련 법령에 규정되어 있다 하더라도 이 사건 통보는 해당 규정에 곧바로 근거한 것이 아니라 위와 같이 해당 규정을 계약의 내용으로 편입하는 이 사건 협약 규정에 근거하여 이루어진 대등한 당사자 사이의 의사표시에 해당한다.
(7)이 사건 통보는 강제징수의 방법까지 마련되어 있는 행정상 제재조치에 해당하는 연구개발비 환수처분과는 달리, 공권력의 일방적인 행사에 앞서 대등한 당사자 사이에서 체결된 이 사건 협약이 예정하는 정산절차의 일부로서 부당집행된 금액의 액수를 알리고 이를 자발적으로 반납할 것을 통보하는 행위에 불과하다고 보일 뿐, 피고들이 우월적 지위에서 일방적으로 하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 보기는 어렵다.
(8)적법한 불복방법: 원고에게 연구개발비 사용기준 위반 등의 사유가 인정되지 않아 이 사건 통보에 따른 정산금의 유무 또는 그 액수가 문제되는 경우라면, 원고는 해당 사유나 이 사건 통보의 불이행을 이유로 부과되는 참여제한, 제재부가금 부과 등의 제재처분 및 연구개발비 환수처분을 직접 다투는 방식으로 권리구제를 받을 수 있고, 그와 같은 제재처분 및 환수처분이 부과되기 이전의 단계에서도 이 사건 협약이 대등한 당사자 사이에서 체결된 공법상 계약에 해당함을 근거로 정산금 채무의 부존재확인을 구하는 당사자소송 등을 제기하여 권리구제를 받을 수 있다.
(1)항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). ‘처분’에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사여야 하므로, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시는 ‘처분’에 해당하지 않는다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).
(2)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호).
(3)공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조)
(4)원고 등은 스스로 수입권공매에 입찰하여 이 사건 계약을 체결하였고, 그 수입 의무의 내용 등도 법령이 아닌 이 사건 계약에 의해 정해진 것이므로 이 사건 계약은 피고와 원고 등이 대등한 지위에서 체결한 것으로 볼 수 있다. ① 이 사건 귀속 결정은 법령이 아니라 공법상 계약인 이 사건 계약에 근거를 두고 있는 점, ② 계약 체결 시 채무자에게 이행보증금을 납부하도록 하고 계약상 의무를 위반하는 경우에 이행보증금을 채권자에게 귀속시키는 방식의 계약 이행 확보수단은 순수한 사인 간 계약에서도 쉽사리 찾아볼 수 있는 점, ③ 계약당사자 사이에서 계약의 적정한 이행을 위하여 일정한 계약상 의무를 위반하는 경우의 제재조치를 약정한 때 그 약정에 따른 제재조치는 법령에 근거한 공권력의 행사로서의 제재처분과는 법적 성질을 달리하는 점(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결 참조) 등에 비추어 보면 이 사건 귀속 결정은 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사가 아니라, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시라고 할 것이므로 ‘처분’이 아니라고 봄이 타당하다.
(5)따라서 이 사건 소 중 이 사건 귀속 결정이 항고소송의 대상인 ‘처분’임을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 귀속 결정 취소 청구 부분은 부적법하다.
2.대법원 판결 요지 – 민사소송 아닌 행정소송, 공법상 당사자 소송, 판결 주문 “원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소한다. 사건을 서울행정법원에 이송한다.”
3.국가연구개발사업의 협약의 성격 및 사업비 지출분쟁, 정산금 관련 소송
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관인 주위적 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 주위적 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관 주위적 피고는 공적인 목적이나 사유가 있는 경우 원고 등 컨소시엄의 귀책사유가 없어도 그 동의나 승낙 없이 이 사건 협약의 내용을 변경하거나 해약할 수 있다. ｢산업기술혁신법 시행령｣에 의하면 산업통상자원부장관은 정부의 예산 사정, 관련 법령 개정이나 정부의 정책 변경 등이 있는 경우 협약이 정하는 바에 따라 협약의 내용을 변경할 수 있는데(제12조 제2항), 이 사건 협약은 같은 내용을 규정하면서 여기에 원고 등 컨소시엄의 동의나 승낙을 요건으로 하고 있지 않다(제9조). 또한 ｢산업기술혁신법 시행령｣에 의하면 산업통상자원부장관은 협약 상대방의 귀책사유가 없어도 산업기술개발사업의 목표가 다른 사업에 의하여 이미 달성되어 사업을 계속할 필요가 없어진 경우 협약이 정하는 바에 따라 협약을 해약할 수 있는데(제12조 제3항), 이 사건 협약은 이와 유사한 사유(해당 과제의 내용이 기 수행되었거나 진행 중인 타 과제와 내용이 중복되게 수행하는 경우)가 있을 때 협약을 해약할 수 있다고 하면서 원고 등 컨소시엄의 동의나 승낙을 요건으로 하고 있지 않다(제10조 제1항 가.목).
(4)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
4.국가연구개발사업의 사업비 지출분쟁, 정산금 관련 소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
5.소송실무 포인트 – 대법원 판결 요지
(1)행정법원에 공법상 당사자 소송으로 제기해야 함
(2)민사소송으로 제기한 경우 행정법원으로 이송해야 함
(3)원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리ㆍ판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결 등 참조).
첨부: 대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결
대법원 판결 이전 하급심 판결들 소개 – 종전 소송실무 변경
1.국책과제, 국가연구개발사업의 사업비, 연구비의 지출 불인정, 정산의무, 정산금 반환통지 관련 분쟁은 행정소송 아닌 민사소송: 서울행정법원 2019. 2. 1. 선고 2018구합70431 판결
이 사건 협약은 원고와 피고가 대등한 위치에서 체결한 공법상 계약이고, 운영규정 및 관리지침 또한 원고와 피고 사이의 자율적 합의에 따라 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이다(운영규정 및 관리지침이 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이 법령상 요구에 의한 것이라거나 피고의 공권력에 기한 우월적 지위에서 일방적으로 이루어진 것이라고 볼 만한 사정이 없다).
운영규정 제41조, 제42조에서 연구개발비의 정산 및 부당집행 금액의 회수에 관하여, 관리지침 제44조, 제48조에서 연구개발비의 정산에 따른 반납에 관하여 각 규정하고 있으나, 위 각 규정에 구체적인 법령상의 위임근거가 없는 이상 원고에 대하여 직접적인 구속력을 가진다고 할 수 없고, 위 각 규정은 이 사건 협약의 내용에 편입됨으로써 원고에 대하여 규범적 효력을 미치게 될 뿐이다.
이 사건 협약의 내용에 편입된 운영규정 및 관리지침에 근거하여 정산절차를 거친 후 원고에게 정산금의 반환을 구하는 이 사건 통보를 한 것이지 관계 법령에 기초하여 일방적으로 이 사건 통보를 하였다고 볼 수 없다.
원고가 피고에게 정산금을 반환하지 않더라도, 피고가 해당 금액을 체납처분의 예에 따라 징수하거나, 원고에 대하여 공법상 제재를 할 수 있는 법령상 근거가 없다. 관리지침 제48조 제1항은 '전문기관의 장은 운영규정 제42조 제4항에 따른 정산액 반납통보 후 주관 또는 협동연구기관의 장이 정당한 사유 없이 3개월 이상 반납을 늦추는 경우 채권추심 등 정산액의 회수를 위한 법적 조치를 취할 수 있다."고 규정하고 있을 뿐이다.
원고와 대등한 당사자로서 체결한 이 사건 협약에서 정한 정산절차를 거쳐 정산금의 반환을 최고한 것에 불과하고, 피고가 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 통보가 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
2.정산금 반환통지 vs 환수처분의 구별 - 국책과제, 국가연구개발사업 분쟁: 대전고등법원 2017. 2. 9. 선고 2016누12996 판결
(1)연구비 정산통지와 연구비 환수처분은 구별해야 함
협약서 제11조에는 사업종료 후 3개월이 되는 시점까지 국고지원금 및 이자사용실적보고서를 한국연구재단에 제출하도록 규정하고 있고, 협약기간 종료 후 한국연구재단에서 사업비 사용실적을 검토하여 사용잔액을 정산한 후 협약에 따른 사용실적으로 인정할 수 없는 부당하게 지출된 금액을 반환하도록 하는 것은 협약에 따른 정산절차의 일부일 뿐 이를 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 일방적인 행사작용인 행정처분이라고 할 수 없습니다.
통지는 전문기관이 지급한 정부출연금 중 협약에 위반하여 지출된 금액이 있는 경우 그와 같이 부당집행된 금액을 부당이득으로 반환할 것을 통보하는 내용의 사업비정산 행위에 불과하다고 보았습니다.
(2)민사소송 - 연구비환수 채무부존재 확인청구의 대상
“공법상의 법률관계 그 자체를 다투는 소송인 당사자소송의 경우 행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 의하여 그 법률관계의 한쪽 당사자인 국가∙공공단체 그 밖의 권리주체가 피고적격을 가진다. 그런데 관련 규정들을 종합하여 보면, 한국연구재단이 교육과학기술부 장관으로부터 연구개발비 환수업무를 위탁받는 등의 방법으로 이를 수행한다고 하더라도, 한국연구재단이 연구개발비를 환수받아 국고에 산입하는 것은 국가사무의 처리에 불과하여 이로 인한 환수금의 귀속주체는 국가라 할 것이므로(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두2765 판결 참조), 결국 전문기관 한국연구재단은 환수금의 귀속주체가 아니어서 피고적격이 없다.
-간접비의 개념: 연구개발과제 수행기관이 연구개발과제를 수행하는 데에 공통적으로 들지만 개별 연구개발과제에서 직접 산출할 수 없는 비용
-직접비와 간접비의 구별 기준: 지원인력 인건비에서 개별 연구과제에 직접 참여하는 인력에게 지급되는 인건비 - 직접비 vs 개별 연구과제가 아니라 연구개발 전반을 지원하여 연구가 원할하게 수행될 수 있도록 하는 인력에게 지급되는 인건비 – 간접비
보조지원인력의 인건비를 간접비로 집행한 사안에서 전문기관에서 연구비 및 사업비의 부당집행, 비용 불인정 결정 후 정산금 반환통지를 함. 연구기관에서 불복한 행정소송: 수원지방법원 2018. 4. 5. 선고 2017구합64249 판결
쟁점: 보조지원인력에 지급한 외부 인건비를 주관기관에서 직접비로 지출한 상황에서 전문기관에서 간접비에 해당하므로 부당집행으로 불인정 통지, 반환명령, 정산대상으로 주장
사안의 개요
(1)전문기관의 입장 – 보조지원인력에 지급한 외부 인건비는 간접비 vs 주관연구기관에서 직접비로 지급한 총 4억2천만원 불인정 통지
(2)주관기관의 소명자료 제출 후 전문기관은 최종적으로 약 3억4천만원을 비용 불인정금액으로 통지
(3)감사원 감사 – 주관기관에서 집행한 인건비 중 지원인력 7명 인건비 총 1억1천만원은 간접비 성질, 회수 및 개선방안 등 조치 필요하다는 결과 보고서
(4)주관기관에서는 감사원 감사결과에 따라 1억1천만원을 전문기관에 반환함. 그러나 나머지 외부인건비 지급액은 직접비로 집행한 것이 정당하다고 주장하고 반환 거부함
(5)전문기관에서 주관기관에 대해 비용 불인정한 나머지 약 2억3천만원에 대해 정산금 청구소송 제기함
법원의 판결요지 – 간접비 해당, 주관기관 승소, 전문기관 패소
입증책임 관련
원고는, 이 사건 정산금이 간접비로 집행되었어야 할 인건비임에도 부당하게 직접비로 집행된 돈이라는 것을 전제로 관계 법령 또는 이 사건 과제협약 등에 근거하여 그 반환을 청구할 권리가 있다고 주장한다. 따라서 이 사건 정산금이 직접비로 집행하는 것이 허용될 수 없는 성질의 인건비인지 여부가 원고의 청구권 존부를 좌우하는 이 사건의 쟁점이 된다.
직접비로 집행하여야 할 인건비를 간접비로 집행하여 연구개발비를 부당하게 집행하였다는 사실은 원고가 주장하는 관계 법령 또는 이 사건 과제협약에 근거한 청구권의 발생요건에 해당하므로, 그러한 사실이 존재한다는 점에 관하여는 원고가 증명할 책임을 부담한다고 봄이 타당하다.
원고의 예비적 청구원인인 부당이득반환청구의 경우에도, 이 사건과 같이 당사자 일방이 자신의 의사에 따라 일정한 급부를 한 다음 급부가 법률상 원인 없음을 이유로 반환을 청구하는 이른바 급부부당이득의 경우에는 법률상 원인이 없다는 점에 대한 증명책임은 부당이득반환을 주장하는 원고에게 있다(대법원 2018. 1. 24. 선고 2017다37324 판결 참조).
구체적 사안의 판단
이 사건 기준에서는 ‘해당 연구개발과제에 직접 참여’한 연구원에게 지급하는 인건비가 직접비에 해당한다고 규정되어 있는 반면, 간접비의 일종인 지원인력 인건비는 연구개발에 필요한 장비운영이나 연구책임자의 연구비 정산 등을 ‘지원하기 위한’ 인력의 인건비로 규정되어 있다.
위 관계 법령의 문언에 의하면, 인건비 중 ‘개별연구개발과제에 직접 참여’하여 연구를 수행한 인력에게 지급된 인건비는 직접비에 해당하고, ‘연구개발 전반을 지원’함으로써 원활하게 연구가 수행될 수 있도록 하는 인력에게 지급된 인건비는 간접비에 해당한다고 봄이 타당하다.
이 사건 정산금이 인건비로 집행된 인력들은 이 사건 과제협약에 따른 연구개발을 주로 수행한 광역도시철도연구본부 산하 ‘무선통신열차제어 연구단TFT’에 소속되어 연구를 위한 출장, 회의 또는 학술대회 참석, 논문 저술 등의 형태로 연구개발 활동에 실질적으로 참여하였다.
원고는 직접비로 집행될 수 있는 인건비의 범위가 넓게 인정될 경우 그에 상응하여 연구기관이 자유롭게 집행할 수 있는 간접비 액수가 확대되는 결과가 초래되므로, 단순히 개별 연구개발과제에 참여한 것에서 나아가 ‘연구개발과제의 내용에 영향을 미칠 수 있는 업무’에 참여한 인력의 경우에 한하여 그 인건비를 직접비로 집행할 수 있는 것으로 이 사건 기준을 해석하여야 한다고 주장한다.
그러나 이 사건 기준의 문언에서 원고가 주장하는 위 요건이 도출된다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 그 해당 여부를 판단하는 기준도 명확하지 않고, 연구개발과제의 내용에 영향을 미치지 못하였다는 별개의 사정에 의하여 직접비 해당 여부가 좌우되는 불합리가 발생할 우려가 있으므로, 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
2.공법상 계약에 관한 당사자소송 – 행정소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
3.공법상 당사자소송의 관할 – 행정법원
(1)행정소송법에 의하면, ① ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송은 ‘공법상 당사자 소송’이고(제2조 제1항 제1호, 제3조 제2호), ② 공법상 당사자 소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 하고(행정소송법 제39조), 제1심관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하되(행정소송법 제9조, 제40조), 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원이 관할한다[법원조직법 부칙(법률 제4765호, 1994. 7. 27) 제2조].
(2)행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조).
(1)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 계약상 정산의무의 존부ㆍ범위에 관한 원고와 주위적 피고의 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 한다.
(2)산업기술혁신법 및 ｢산업기술혁신법 시행령｣은 이 사건 협약의 체결 과정부터 이행 및 종료 단계에 이르기까지 산업통상자원부장관이 이를 주도하도록 규정하고 있다. 또한 전담기관 피고에게는 이 사건 협약에서 정한 권리 외에도 위 법령에 의하여 계약 상대방인 원고 등 컨소시엄을 상대로 행사할 수 있는 권한 등이 인정되는바, 이렇게 관계 법령에 의한 피고의 권한 행사 등을 배제하지 않는다는 면에서 이 사건 협약은 사법상 계약과 다르다.
(3)전담기관은 협약의 상대방이 집행한 사업비를 정산할 권한이 있고, 정산 결과 반환할 정산금이 있는 경우 협약의 상대방은 이를 납부하여야 한다(｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의2 제4호, 이 사건 협약 제7조 등). 산업통상자원부장관은 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용하거나 정산금을 납부하지 않거나 또는 협약에 대한 중대한 위반 행위 등이 있는 경우 국가연구개발사업의 참여를 제한하거나 이미 출연한 사업비를 환수할 수 있다(산업기술혁신법 제11조의2 제1항, ｢산업기술혁신법 시행령｣ 제14조의3 제1항). 특히 협약의 상대방이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 부정사용한 경우에는 부정사용금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다(산업기술혁신법 제11조의3). 반면 이 사건 협약에 일반 사법상 계약에서 당사자의 의무 불이행과 관련하여 사용되는 이행보증금, 하자보증금, 지체상금 규정 등이 있다는 자료는 제출되지 않았다.
2.공법상 계약에 관한 당사자소송 – 행정소송
(1)공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)어떠한 계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
3.공법상 당사자소송의 관할 – 행정법원
(1)행정소송법에 의하면, ① ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송은 ‘공법상 당사자 소송’이고(제2조 제1항 제1호, 제3조 제2호), ② 공법상 당사자 소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 하고(행정소송법 제39조), 제1심관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하되(행정소송법 제9조, 제40조), 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원이 관할한다[법원조직법 부칙(법률 제4765호, 1994. 7. 27) 제2조].
(2)행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조).
(1)공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.
(2)계약이 공법상 계약에 해당하는지는 계약이 공행정 활동의 수행 과정에서 체결된 것인지, 계약이 관계 법령에서 규정하고 있는 공법상 의무 등의 이행을 위해 체결된 것인지, 계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익 또한 고려된 것인지 또는 계약 체결의 효과가 공공의 이익에도 미치는지, 관계 법령에서의 규정 내지 그 해석 등을 통해 공공의 이익을 이유로 한 계약의 변경이 가능한지, 계약이 당사자들에게 부여한 권리와 의무 및 그 밖의 계약 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
(3)국가연구개발사업의 협약은 공법상 계약에 해당한다.
(4)공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 이행을 청구하는 소송 또는 이행의무의 존부에 관한 확인을 구하는 소송은 공법상 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
(5)행정소송법 제3조 제2호는 당사자소송에 관하여 “행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송”으로 정의하고 있다.
(6)행정소송법 제39조는, “당사자소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 한다.”라고 규정하고 있다. 이것은 당사자소송의 경우 항고소송과 달리 ‘행정청’이 아닌 ‘권리주체’에게 피고적격이 있음을 규정하는 것일 뿐, 피고적격이 인정되는 권리주체를 행정주체로 한정한다는 취지가 아니므로, 이 규정을 들어 사인을 피고로 하는 당사자소송을 제기할 수 없다고 볼 것은 아니다(대법원 2011. 6. 9. 선고 2011다2951 판결, 대법원 2017. 4. 28. 선고 2013다1211 판결, 대법원 2019. 9. 9. 선고 2016다262550 판결).
(7)원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리·판단하여야 하고() 대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결 참조), 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008다16707 판결, 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결, 대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결 등 참조).
