1. 변경승인 관련 실무적 쟁점 및 유의사항 - 서울고등법원 2017. 10. 18. 선고 2016누78167 판결
실무상 국책과제의 사업목표 또는 연구계획의 변경에 관한 분쟁이 자주 있습니다. 보통 1차년도 사업결과를 보고 최초 설정한 과제의 목표를 달성하는 것이 현실적으로 불가능하다고 판단되는 경우, 2차년도 또는 그 이후 차년도 연구개발 목표를 현실적 수준으로 변경하는 과정에서 분쟁이 발생합니다.
연구책임자가 전문기관이나 주관기관 담당자와 상의했다고 하더라도 정신 승인절차를 거치지 않고 단독으로 변경하면 위법합니다.
실무상 쟁점은 연구책임자가 주관기관이나 참여기관은 물론 전문기관의 간사 등 실무 담당자와 회의, 구두협의, 이메일 등으로 사업목표를 변경할 수 밖에 없는 사정을 설명하는 과정을 거쳐 변경에 대해 어느 정도 동의를 얻었다고 믿는 경우에 있습니다. 연구자는 그와 같은 실무협의 과정을 통해 연구개발 목표 변경에 관한 양해를 받았다고 믿고 변경된 목표를 전제로 연구개발을 진행하는 경우가 있습니다. 통상 그 결과는 최초 사업목표에 무관하거나 결과 미달하지만 변경된 목표는 달성하는 경우가 많습니다.
결론부터 말씀드리면, 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 경우에도 원칙적으로 적법한 목표변경으로 인정받기 어렵습니다. 결과실패, 불성실 수행으로 참여제한 및 사업부환수라는 제재처분을 받을 가능성이 높기 때문에 연구책임자는 이점에 각별히 유의해야 합니다.
국가연구개발사업 관련 법령과 사업협약서에서 국가연구개발사업의 사업목표 또는 내용의 변경에 대한 상당히 엄격한 규정을 두고 있습니다. 위 판결에서 판시한 것처럼 연구목표의 변경이 필요한 사정이 있더라도, 연구목표 및 내용 변경에 관한 법령과 협약서에서 정한 절차를 따르지 않았다면적법한 변경으로 인정하지 않습니다. 실무상 상당히 엄격하게 판단한다고 보아야 할 것입니다.
주관기관에서 전문기관에 목표 변경요청서를 제출해야 하고, 이때 목표의 변경 전후 비교표 및 세부내역을 상세하게 기재한 서류를 변경승인요청서와 함께 제출해야 합니다. 전문기관의 담당간사 등 실무담당자와 전화, 회의, 또는 이메일로 설명한 것으로는 부족합니다. 특히 아래 판결사안은 연구자가 전문기관에 연구개발 목표가 변경된 사업계획서를 송부했다는 사정이 있었음에도 서울고등법원은 적법한 단계목표의 변경으로 인정하지 않았습니다.
2. 국책과제 진행 중 보완대책회의에 따라 사업계획 변경 BUT 전담기관의 승인 서면 없는 상황 - 사업계획 변경 불인정: 서울행정법원 2018. 4. 20. 선고 2017구합69748 판결
가. 사업계획 변경절차 및 실무상 쟁점
최초 사업계획서 내용대로 잘 진행되지 않는 경우 사업계획 변경여부가 문제됩니다. 사업계획서 변경은 협약변경에 해당하므로 실무상 매우 중요합니다. 통상 전문기관의 사전 승인을 요건으로 정하고 있습니다.
사전 승인을 반드시 서면으로 받아야 한다는 규정은 없습니다. 평가회의, 대책회의 등 회의 석상에서 구두로 논의된 사항, 전문기관 담당자와 전화로 협의한 사항, 또는 이메일 등으로 주고 받은 사항 등이 사업계획의 변경으로 인정되는지 쟁점입니다.
입증의 문제에 해당하지만, 구체적 사안에서 연구책임자가 주장하는 사업변경으로 인정된 사례는 거의 없습니다. 판결사안도 마찬가지로 법원은 다음과 같이 사업계획의 변경으로 인정하지 않았습니다.
나. 주관연구기관의 주장요지
보완대책회의에서 피고의 평가위원장과 평가위원들이 원고의 대표자 G과 총괄책임자 F, H에게 3차년도 과제에 풍력발전기 시스템 개발을 추가하여 진행하라고 강요하였다. 위 회의가 끝난 직후 피고 소속 담당자 I은 원고 소속 연구원 J에게 전화하여 풍력발전기 시스템 개발을 추가하여 진행하지 않으면 3차년도 과제 진행을 중단시키겠다고 말하였다. 이와 같은 피고의 강요에 의해 원고는 3차년도 과제에 풍력발전기 시스템 개발을 추가하여 진행할 수밖에 없었다.
원고는 피고의 강요로 3차년도 과제에 풍력발전기 시스템 개발이 추가되었다고 신뢰하여 이를 수행하였다. 그런데 피고는 최종 평가에서 풍력발전기 시스템 개발에 대해서는 평가하지 않고 오히려 당초 과제였던 무단변속기 기어박스 개발에 대해서만 평가한 후 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 원고의 신뢰를 현저히 침해한 것으로 위법하다.
피고의 강요에 의해 3차년도 과제에 풍력발전기 시스템 개발이 추가되면서 그 성능평가를 위해 한국에너지기술연구워 E센터에 풍력발전기 시스템을 설치해야 했고, 이에 따른 추가 비용이 발새아였다. 그런데 피고는 원고의 요청에도 불구하고 정부출연금을 추가로 지급해 주지 않았다. 이에 원고는 당초 과제인 무단변속기 기어박스 개발과 추가 과제인 풍력발전기 시스템 개발을 모두 수행할 여력이 없었다. 결국 한국에너지기술연구원 E센터에 풍력발전기 시스템을 설치하는 데는 성공하였으나 무단변속기 기어박스의 정량적 목표는 일부 달성하지 못하였다. 피고가 풍력발전기 시스템 개발을 추가로 진행할 것을 강요하였음에도 별다른 추가 지원을 하지 않고 오히려 무단변속기 기어박스의 정략적 목표 달성 여부에 대해서만 최종 평가를 하여 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하다.
다. 서울행정법원 판단요지
이 사건 과제의 2차년도 연차평가의 재평가에 따른 보완대책회의가 이루어질 무렵에 피고의 평가위원장과 평가위원들 및 피고 소속 담당자 I이 원고의 대표자 G과 총괄책임자 F, H에게 3차년도 과제에 풍력발전기 시스템 개발을 추가하여 진행하라고 강요하였다는 원고의 주장에 부합하는 듯한 갑 제6, 29, 31, 33, 36호증의 각 기재 및 증인 H의 증언은 믿기 어렵고, 원고가 제출한 나머지 증거들만으로는 위 주장 사실을 인정하기에 부족하다.
즉, 사업계획서, 평가회의 종합검토의견 등 공적 서류에는 변경내용 및 승인에 관련된 내용이 전혀 없다는 점을 중시한 것입니다.
라. 실무적 포인트
(1) 국가연구개발사업의 성공, 실패여부는 사업사업계획서 기재내용 기준으로 평가하여 판단함
(2) 사업의 진행 중 연구개발내용의 변경이나 평가항목의 변경 등은 전담기관의 사전 승인을 받아야 한다고 규정.
(3) 관련 법령이나 협약서에 사업계획의 변경을 반드시 서면승인을 받아야 한다는 규정은 없음.
(4) 그러나 실무상 변경 승인 서면이 없는 경우 대부분 변경 승인으로 인정하지 않음
(5) 회의석상의 논의사항, 전문기관 담당자와 협의한 정도로는 사업계획의 변경이나 평가항목의 변경에 관한 전문기관의 사전 승인으로 인정되지 않음.
목적 외 사용 - 개인적 이익을 위한 사용이 아니고 단체운영비로 사용한 경우에도 횡령죄 인정: 대법원 2016도16388 판결
사안의 개요
노인복지단체 운영자가 노인 급식지원사업비로 받은 국고 보조금 일부를 단체 운영비로 전용해 사용한 경우 - 개인적 이익을 위한 사용이 아니더라도 횡령죄 해당
대법원 판결요지
“타인으로부터 용도가 엄격히 제한된 자금을 위탁받아 집행하면서 그 제한된 용도 이외의 목적으로 자금을 사용하는 것은 그 사용이 개인적인 목적에서 비롯된 경우는 물론 결과적으로 자금을 위탁한 본인을 위하는 면이 있더라도 그 사용행위 자체로써 불법영득의 의사를 실현한 것이 되어 횡령죄가 성립한다.
보조금을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위해 보조금을 전용한 것이라 하더라도, 그 보조금의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 이상 불법영득의 의사를 부인할 수는 없다.”
보조금의 용도 외 사용행위 – 업무상 횡령죄 성립: 대법원 2004. 12. 24. 선고 2003도4570 판결
업무상횡령죄에 있어서의 불법영득의 의사라 함은 자기 또는 제3자의 이익을 꾀할 목적으로 업무상의 임무에 위배하여 보관하고 있는 타인의 재물을 자기의 소유인 것과 같이 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미하는 것으로, 예산을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위하여 예산을 전용한 경우, 그것이 본래 책정되거나 영달되어 있어야 할 필요경비이기 때문에 일정한 절차를 거치면 그 지출이 허용될 수 있었던 때에는 그 간격을 메우기 위한 유용이 있었다는 것만으로 바로 그 유용자에게 불법영득의 의사가 있었다고 단정할 수는 없는 것이지만, 그 예산의 항목 유용 자체가 위법한 목적을 가지고 있다거나 예산의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 경우에는 불법영득의 의사가 인정된다.
보조금의예산및관리에관한법률의 규정 취지에 비추어 보면, 위 법률에 의한 국가보조금은 그 용도가 엄격히 제한된 자금으로 봄이 상당하므로, 사립학교에서 이를 전용하여 학교법인의 수익용 자산 취득비용으로 사용한 경우, 횡령죄가 성립한다.
사립학교의 경우, 사립학교법 제29조 및 같은 법 시행령에 의해 학교법인의 회계가 학교회계와 법인회계로 구분되고 학교회계 중 특히, 교비회계에 속하는 수입은 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없는 등 용도가 엄격히 제한되어 있기 때문에 교비회계자금을 다른 용도에 사용하였다면 그 자체로서 횡령죄가 성립한다.
허위자료 사용하여 보조금 수령 – 사기죄 인정: 대법원 2016. 11. 24. 선고 2016도8419 판결
구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제40조는 “허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 자와 간접보조금의 교부를 받은 자 또는 그 사실을 알면서 보조금이나 간접보조금을 교부한 자는 5년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다”고 규정하고 있다.
여기서 ‘허위의 신청 기타 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 의미하고, ‘부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은’ 경우란 보조금의 교부대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받거나 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 것을 의미한다(대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결 등 참조).
따라서 위와 같은 부정한 방법으로 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 교부받은 보조금의 금액이, 그 신청내용 중 진실한 보조사업에 대응하는 액수와 비록 보조금교부신청을 하지 아니하였으나 이를 신청하였더라면 보조사업으로 인정받아 지급받았을 것으로 보이는 사업에 대한 보조금을 합한 금액 이내라고 하더라도, 위와 같이 신청하지 않은 사업부분은 보조사업자의 보조금교부신청 및 행정청의 보조금교부결정대상에 포함되지 않은 것이어서 문제된 보조금의 신청 및 교부와는 관련이 없으므로, 위와 같은 사정은 본죄의 성립에 영향을 미치지 못한다.
고용환경개선을 위한 시설공사를 할 경우 지급되는 보조금(고용환경개선지원금)을 신청함에 있어 A공사의 공사금액이 실제로는 6,400만여 원임에도 불구하고 1억여 원으로 부풀려서 기재하였고 이에 기초한 보조금 5,600만 원을 수령하였다면, 설령 피고인들이 실제로 B공사도 하였고 A와 B공사를 합한 공사금액이 1억여 원에 달하여 처음부터 A와 B공사에 대하여 보조금을 신청하였다면 위 5,600만 원의 보조금을 수령할 수 있었다고 하더라도, 피고인들의 위와 같은 행위는 보조금법 제40조에서 정한 ‘허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 경우’에 해당한다.
허위신청으로 보조금 받음 – 보조금관리법위반죄+ 사기죄 성립: 대법원 2011. 6. 30. 선고 2010도14257 판결
보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제2조 제1호는 ‘보조금이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금·부담금 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다’고, 제4호는 ‘간접보조금이라 함은 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 말한다’고 규정하고, 제40조는 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금의 교부를 받은 자를, 제41조는 제22조의 규정에 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 자를 처벌하고 있으므로, 간접보조금 즉, 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 교부를 받은 자도 보조금법 제40조 및 제41조 위반죄의 주체가 된다.
사기죄의 요건으로서 기망은 널리 재산상의 거래관계에 있어서 서로 지켜야 할 신의와 성실의 의무를 저버리는 모든 적극적 또는 소극적 행위를 말하는 것으로서, 반드시 법률행위의 중요부분에 관한 허위표시임을 요하지 아니하고, 상대방을 착오에 빠지게 하여 행위자가 희망하는 재산적 처분행위를 하도록 하기 위한 판단의 기초가 되는 사실에 관한 것이면 충분하다(대법원 1983. 6. 28. 선고 83도1013 판결, 대법원 2005. 10. 28. 선고 2005도5774 판결 등 참조).
한편, 보조금법 제40조의 ‘허위의 신청 기타 부정한 방법’이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다 (대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결, 대법원 2008. 2. 1. 선고 2007도8651 판결 등 참조).
위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 피고인에 대하여 그 판시와 같은 이유로 이 사건 사기와 보조금법 제40조 위반의 공소사실을 모두 유죄로 인정한 것은 정당하고, 사기죄 또는 보조금법 제40조 위반죄에 관한 법리오해나 심리미진 등의 위법이 없다.
대학 창업지원단 사무실에서, 창업선도대학 육성사업 수행과 관련하여 허위내용의 사업비 지급 요청서를 담당 직원에게 제출하였다. 사업계획서상의 창업 아이템으로 명시한 것은 이미 다른 업체에서 개발하여 판매해오던 제품이었다.
피고인은 위와 같이 허위의 사업비 지급 요청서를 담당 직원에게 제출하여 그 사실을 모르는 피해자 ○진흥원으로부터 창업아이템 사업비 명목으로 교부받은 것을 비롯하여 사업비 명목으로 지원금 4,000만원을 편취하였다.
2. 판결 요지 – 징역 6월, 집행유예 2년
3. 판결의 양형 사유
피고인의 행위는 공공분야에서 시행하는 일자리창출사업과 창업아이템사업의 재정을 악화시켜 궁극적으로 국민의 조세부담을 가중시키는 것으로 엄중한 처벌이 필요하고 편취한 금원의 합계도 약 9,600만 원으로 적지 않다. 이러한 점은 불리한 정상이다.
그러나 피고인이 이 사건 범행을 모두 자백하고 자신의 잘못을 깊이 반성하고 있다. 편취한 금원 중 40,000,000원을 이미 반환하였고 나머지 56,556,690원도 반환할 예정이어서 사실상 피해가 모두 회복되었다. 2005년 이종의 벌금형 전과 1회 외에 다른 전과도 없다. 편취한 금원은 대부분 근로자의 월급으로 지급하였거나 제조를 위하여 사용하였다. 이러한 점은 유리한 정상이다.
구분할 수 있다면 부정수급 부분만 반환, 환수 대상 – 정상수급 포함한 전액 환수처분은 위법: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결
‘거짓이나 부정한 방법으로 지급받은 보조금’에 대한 반환명령 시 ‘정상적으로 지급받은 보조금’까지 반환할 것을 명할 수 있는 것은 아님. 정상수급 부분 포함 시 해당부분은 위법함
외형상 하나의 행정처분이라 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만의 취소도 가능하고 그 일부의 취소는 당해 취소 부분에 관하여 효력이 생긴다.
외형상 하나의 행정처분이나 그 중에는 위 규정에 따라 피고가 반환을 명하여야 하는 보조금 44,042,810원에 관한 부분과 아무런 법적 근거 없이 반환을 명한 위 보조금을 초과하는 부분이 포함되어 있다면,
법원은 위 규정에 따라 반환을 명하여야 하는 위 보조금을 초과하는 부분만을 취소할 수 있고 그 일부의 취소는 그 취소 부분에 관하여 효력이 생긴다.
침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조).
위법한 해당행위자에 대한 지원금만 한정하여 반환, 그 해당자가 속한 단체에 대한 지원금 전액 반환명령은 위법: 대법원 2015. 6. 24. 선고 2015두39378 판결
실제로 이 사건 어린이집에 등원하지 않은 아동 1명을 등원한 것처럼 허위로 등록하여 해당 아동에 대한 기본보육료, 급식비를 수령한 것은 구 영유아보육법 제40조 제3호가 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우’에 해당하므로 이 사건 보조금 반환명령 중 해당 아동에 대한 기본보육료 및 급식비에 해당하는 금액의 반환을 명한 부분은 적법하다고 판단하였다.
보조금 반환범위: 대법원 판결 - 허위로 등록한 영아에 대한 기본보육료 및 급식비 부분을 초과하여 해당 반에 대한 기본보육료 및 급식비 전부에 대하여 반환명령을 한 것이 위법하다.
위법한 신청부분, 초과부분에 제한되지 않고 지급 보조금, 지원금의 전액을 반환해야 함: 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018다242451 판결
집행정지신청 승소 후 본안소송 패소 전 효력정지기간 중 교부된 보조금의 반환 의무: 대법원 2017. 7. 11. 선고 2013두25498 판결
보조금 교부결정 취소처분에 대한 효력정지결정에 따라 효력정지기간 중 계속하여 보조금이 지급되었으나 이후 본안소송에서 원고 패소 판결이 선고된 경우 효력정지기간 중 교부된 보조금을 반환하여야 함
행정소송법 제23조에 의한 효력정지결정의 효력은 결정주문에서 정한 시기까지 존속하고 그 시기의 도래와 동시에 효력이 당연히 소멸하므로, 보조금 교부결정의 일부를 취소한 행정청의 처분에 대하여 법원이 효력정지결정을 하면서 주문에서 그 법원에 계속 중인 본안소송의 판결 선고시까지 처분의 효력을 정지한다고 선언하였을 경우, 본안소송의 판결 선고에 의하여 그 정지결정의 효력은 소멸하고 이와 동시에 당초의 보조금 교부결정 취소처분의 효력이 당연히 되살아난다고 할 것이다.
따라서 효력정지결정의 효력이 소멸하여 보조금 교부결정 취소처분의 효력이 되살아난 경우, 특별한 사정이 없는 한 행정청으로서는 구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호 보조금 관리에 관한 법률로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항에 따라 그 취소처분에 의하여 취소된 부분의 보조사업에 대하여 효력정지기간 동안 교부된 보조금의 반환을 명하여야 할 것이다.
횡령죄에서 불법영득의 의사는 타인의 재물을 보관하는 자가 위탁의 취지에 반하여 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 권한 없이 그 재물을 자기의 소유인 것처럼 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미하므로, 보관자가 자기 또는 제3자의 이익을 위한 것이 아니라 그 소유자의 이익을 위하여 이를 처분한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 불법영득의 의사를 인정할 수 없다(대법원 1982. 3. 9. 선고 81도3009 판결 등 참조).
위와 같은 불법영득의 의사는 내심의 의사에 속하여 피고인이 이를 부인하는 경우, 이러한 주관적 요소로 되는 사실은 사물의 성질상 그와 상당한 관련이 있는 간접사실 또는 정황사실을 증명하는 방법에 의하여 증명할 수밖에 없다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2007도5899 판결 등 참조).
불법영득의 의사를 실현하는 행위로서의 횡령행위가 있다는 사실은 검사가 증명하여야 하고, 그 증명은 법관으로 하여금 합리적인 의심을 할 여지가 없을 정도의 확신을 생기게 하는 증명력을 가진 엄격한 증거에 의하여야 한다. 이와 같은 증거가 없다면 설령 피고인에게 유죄의 의심이 간다 하더라도 피고인의 이익으로 판단할 수밖에 없다(대법원 1994. 9. 9. 선고 94도998 판결 등 참조).
사안의 개요: 아파트 입주자대표회의 잡수입을 관리소장, 입주자대표, 부녀회장이 임의로 부녀회 활동비로 사용한 사안 – 업무상 횡령 혐의로 기소
구체적 사안에 대한 대법원 판단:
이 사건 잡수입을 예비비로 처리하고 남은 잔액은 장기수선충당금으로 적립하는 것이 원칙이지만 공동체의 활성화를 위하여 자생단체의 사업을 지원하는 용도로 사용할 수 있었던 점, 이 사건 부녀회는 이 사건 관리규약에 정해진 자생단체로 보이고 이 사건 관리규약이 허용하는 바에 따라 이 사건 잡수입의 상당 부분을 부녀회의 사업 범위에 속하는 용도로 사용하거나 이 사건 아파트 입주민 전체의 이익을 위하여 지출한 것으로 볼 여지가 있는 점, 나아가 이 사건 부녀회는 이 사건 잡수입의 지출에 앞서 연말·연초에 입주자대표회의로부터 그 지출을 포괄적으로 승인하는 결의를 얻었고 매년 말 그 결산을 승인받았으며 잡수입을 집행한 뒤에는 매월 말 그 내역을 공개하였으므로 피고인으로서는 입주자대표회의 결의의 유효성을 믿고 이 사건 잡수입을 집행하는 데 협조하였다고 볼 수 있는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 부녀회의 자금 집행에 협력한 피고인에게 불법영득의 의사가 있다고 단정할 수는 없다고 보인다.
따라서 원심으로서는 위와 같은 여러 사정들을 염두에 두고 이 사건 잡수입이 그 용도에 반하여 사용되었는지 여부, 용도 외로 사용되었다면 그 액수의 범위와 피고인의 불법영득의 의사 유무를 심리하여 보았어야 한다. 그럼에도 불구하고 피고인이 이 사건 잡수입을 횡령하였다는 공소사실을 충분히 인정할 수 있다고 판단한 원심판결에는 업무상횡령죄의 불법영득의 의사에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 무죄취지 파기환송 판결
엄격한 회계분리 및 용도 제한의 경우 정부보조금의 용도 외 사용, 일시 전용은 업무상 횡령죄 성립: 대법원 2004. 12. 24. 선고 2003도4570 판결 요지
업무상횡령죄에 있어서의 불법영득의 의사라 함은 자기 또는 제3자의 이익을 꾀할 목적으로 업무상의 임무에 위배하여 보관하고 있는 타인의 재물을 자기의 소유인 것과 같이 사실상 또는 법률상 처분하는 의사를 의미하는 것으로, 예산을 집행할 직책에 있는 자가 자기 자신의 이익을 위한 것이 아니고 경비부족을 메우기 위하여 예산을 전용한 경우, 그것이 본래 책정되거나 영달되어 있어야 할 필요경비이기 때문에 일정한 절차를 거치면 그 지출이 허용될 수 있었던 때에는 그 간격을 메우기 위한 유용이 있었다는 것만으로 바로 그 유용자에게 불법영득의 의사가 있었다고 단정할 수는 없는 것이지만, 그 예산의 항목 유용 자체가 위법한 목적을 가지고 있다거나 예산의 용도가 엄격하게 제한되어 있는 경우에는 불법영득의 의사가 인정된다.
보조금의예산및관리에관한법률의 규정 취지에 비추어 보면, 위 법률에 의한 국가보조금은 그 용도가 엄격히 제한된 자금으로 봄이 상당하므로, 사립학교에서 이를 전용하여 학교법인의 수익용 자산 취득비용으로 사용한 경우, 횡령죄가 성립한다.
사립학교의 경우, 사립학교법 제29조 및 같은 법 시행령에 의해 학교법인의 회계가 학교회계와 법인회계로 구분되고 학교회계 중 특히, 교비회계에 속하는 수입은 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없는 등 용도가 엄격히 제한되어 있기 때문에 교비회계자금을 다른 용도에 사용하였다면 그 자체로서 횡령죄가 성립한다.
제347조(사기)① 사람을 기망하여 재물의 교부를 받거나 재산상의 이익을 취득한 자는 10년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 전항의 방법으로 제삼자로 하여금 재물의 교부를 받게 하거나 재산상의 이익을 취득하게 한 때에도 전항의 형과 같다.
제355조(횡령, 배임)① 타인의 재물을 보관하는 자가 그 재물을 횡령하거나 그 반환을 거부한 때에는 5년 이하의 징역 또는 1천500만원 이하의 벌금에 처한다. ② 타인의 사무를 처리하는 자가 그 임무에 위배하는 행위로써 재산상의 이익을 취득하거나 제삼자로 하여금 이를 취득하게 하여 본인에게 손해를 가한 때에도 전항의 형과 같다.
제356조(업무상의 횡령과 배임)업무상의 임무에 위배하여 제355조의 죄를 범한 자는 10년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
2. 회계부정, 국책과제의 연구원 인건비 관리부정 관련 쟁점
국책과제, 국가연구개발사업의 참여연구원에게 지급될 인건비를 지급하지 않고 개인용도로 소비한 경우 사업비, 연구비를 횡령한 행위에 해당합니다. 한편, 개인적으로 사용한 것은 아니더라도 연구원 인건비를 실험장비나 시약 구입 등 다른 용도에 사용한 경우(소위 용도외사용)도 사업비 횡령에 해당할 수 있습니다. 회사에서 일시 운영비로 사용한 경우도 마찬가지입니다.
국책사업, 국가연구개발사업의 시작단계부터 연구원 인건비를 그대로 지급하지 않고 개인용도 또는 다른 용도로 사용할 계획이었다면 횡령이 아니라 사기에 해당합니다. 즉 연구원 인건비를 그대로 지급하지 않은 사안에서는 특별한 사정이 없는 한 연구비 유용으로 인한 업무상 횡령죄 또는 사기죄로 처벌받을 수 있습니다. 나아가 그 금액이 5억원을 초과하는 경우 무거운 가중처벌을 받는 특경법이 적용됩니다.
이와 같이 국가연구개발사업의 참여연구원 인건비를 정상적으로 지급하지 않는 사안에서는 연구비 횡령 또는 사기 혐의로 그 법적책임이 문제되므로, 어느 하나가 아니라 양자 모두를 신중하게 검토해야 합니다.
3. 대법원 판결 사안 - 연구원 인건비 관련 횡령죄와 사기죄 성립 여부
(1)교육과학기술부의 교수 검찰 고발 이유: 감사결과, ‘피고인 교수는 연구과제에 참여한 연구보조원(학생연구원)들의 인건비, 장학금 등을 되돌려 받아 참여 연구원이 아닌 다른 대학 교수 등에게 인건비 등 명목으로 부당 지급하는 등 연구비를 횡령하였다’는 취지로 검찰 고발
(2)검찰조사관: 교수는 수사를 받으면서 인건비의 정당한 사용을 증명하려는 의도에서 인건비를 실제 수령한 사람들은 연구에 주도적 역할을 담당하여 인건비를 받을 자격이 있다고 주장하였고, 그 과정에서 그들에게 인건비를 지급해 주기 위하여 허위로 지도학생들을 연구보조원으로 등재한 것이라고 변명하였으며, 관련된 학생들로부터 그러한 취지의 진술서 등을 직접 작성받아 수사기관에 제출함.
(3)조사관 수사결론: 수사 결과 인건비의 개인용도 사용 없고 실제 연구에 사용되었다는 이유로 연구비 횡령 사실 없음 + 혐의없음 의견으로 조사 종결
(4)검사 판단: 연구비 횡령은 아니더라도 “허위로 학생들을 연구보조원으로 등재하여 인건비를 받은 행위가 산학협력단에 대한 기망행위가 되므로” 피고인 교수를 사기혐의로 기소함
(5)법원 제1심과 항소심 판결: 사기 유죄 판결
4. 대법원 판결요지 - 연구원 인건비 관련 사기죄 불확실 + 원심 심리미진 이유 파기 환송
“허위로 지도학생들을 연구보조원으로 등재하였다는 진술은 그 학생들이 받기로 한 인건비를 주도적으로 연구에 참여한 다른 사람들에게 지급한 것이어서 잘못이 아니라는 것을 강변하는 과정에서 나온 다소 과장된 표현이라고 볼 여지가 있고,
허위로 연구보조원으로 등재되었다고 하는 당시 연구실의 학생 대표(방장)는 연구실에서 진행하는 대부분의 연구에 어떤 식으로든 관여하는 입장에 있었다고 보이는 점,
연구보조원으로 등재된 학생이라도 단순히 교육 목적에서 참여하는 경우가 있을 수 있고, 그 역할이나 기여 정도를 계량적으로 평가할 방법이 없으며,
연구과제에 책정된 인건비의 제한으로 처음에는 연구원으로 등재되지 못한 채 연구에 참여하였다가 나중에 연구원으로 등재되는 경우도 생길 수 있는 점 등을 종합하여 보면,
연구보조원으로 허위 등재되었다는 학생들이 과연 아무런 연구보조 활동을 하지 않았다고 할 수 있는지 의심이 든다.
실제 연구비를 받은 타 대학소속 교수 증인 진술: ‘당시에 자신은 ○○대학교 연구교수 신분이었는데 △△대학교 산학협력단으로부터 연구과제 인건비를 받게 되면 ○○대학교 규칙상 문제가 생긴다는 사실을 나중에 알게 되어 자신이 직접 받지 않고 학생 연구원이 받는 것으로 서류를 변경한 것’ : 인건비 수령자의 명의만 다른 뿐 실제 연구원 인건비가 지급된 것임 + 횡령 또는 사기로 보기 어렵다는 취지
연구비 차용 및 상황 주장 진술: ‘연구 초반에 연구비가 제때에 지급되지 아니하여 연구에 필요한 시약대금을 다른 연구소에서 빌렸고 나중에 연구비를 받아 연구소에서 빌린 돈을 갚기로 하였다’는 취지로 진술 + 인건비 횡령 또는 사기에 해당한다고 단정할 수 없으므로 추가 확인이 필요하다는 취지
공소사실 ‘실제 연구에 참여하지 않은 ○○대학교 학생 공소외 5와 공소외 6을 연구원으로 허위 등재하여 그들이 받을 인건비를 공소외 8 교수 등에게 지급하였다’는 것 + 그러나 학생 연구원 인건비 총액이 외부 교수 연구원에게 지급한 금액과 맞지 않는 등 연구원 인건비 횡령 또는 사기에 해당한다고 단정할 수 없으므로 추가 확인이 필요하다는 취지
결론: 업무상 횡령 혐의로 조사받을 당시에 있었던 진술에만 의존할 것이 아니라 연구보조원으로 허위 등재되었다고 하는 학생들이 과연 연구에 아무런 기여나 참여를 하지 않았던 것인지, 인건비 수령인이 변경된 이유가 무엇이고 어떻게 사용되었는지 등에 관하여 좀 더 면밀하게 심리해 보았어야 할 것임에도 만연히 사기 공소사실에 관하여 유죄라고 판단함. 이는 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 필요한 심리를 다하지 아니하여 판단을 그르친 것임. 원심판결 파기 + 사건을 항소심 법원에 환송함
보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제2조 제1호는 ‘보조금이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금·부담금 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다’고, 제4호는 ‘간접보조금이라 함은 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 말한다’고 규정하고,
제40조는 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금의 교부를 받은 자를, 제41조는 제22조의 규정에 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 자를 처벌하고 있으므로, 간접보조금 즉, 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 교부를 받은 자도 보조금법 제40조 및 제41조 위반죄의 주체가 된다.
사기죄의 요건으로서 기망은 널리 재산상의 거래관계에 있어서 서로 지켜야 할 신의와 성실의 의무를 저버리는 모든 적극적 또는 소극적 행위를 말하는 것으로서, 반드시 법률행위의 중요부분에 관한 허위표시임을 요하지 아니하고, 상대방을 착오에 빠지게 하여 행위자가 희망하는 재산적 처분행위를 하도록 하기 위한 판단의 기초가 되는 사실에 관한 것이면 충분하다(대법원 1983. 6. 28. 선고 83도1013 판결, 대법원 2005. 10. 28. 선고 2005도5774 판결 등 참조).
한편, 보조금법 제40조의 ‘허위의 신청 기타 부정한 방법’이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다 (대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결, 대법원 2008. 2. 1. 선고 2007도8651 판결 등 참조).
위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 피고인에 대하여 그 판시와 같은 이유로 이 사건 사기와 보조금법 제40조 위반의 공소사실을 모두 유죄로 인정한 것은 정당하고, 사기죄 또는 보조금법 제40조 위반죄에 관한 법리오해나 심리미진 등의 위법이 없다.
보조금 신청 시 식자재대금 허위 데이터 입력 등 허위의 신청, 기타 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우 – 사기죄, 보조금괸리법 위반죄, 영유아보육법 위반죄: 인천지방법원 2015. 2. 6. 선고 2014노2154 판결
사안의 개요 및 쟁점: 어린이집 운영자 피고인이 식자재 대금을 부풀려 기재한 허위 거래 명세서상의 금액을 마치 실제 집행한 급간식비인 것처럼 보육통합정보시스템에 입력하는 등 부정한 방법으로 기본보육료를 신청하여 보조금인 기본보육료를 편취함과 동시에 거짓이나 부정한 방법으로 보조금인 기본보육료를 교부받음 - 사기죄 및 영유아보육법위반죄 해당 여부
관련 법령 및 법리
가) 영유아보육법 제40조 제3호는 보육시설의 설치·운영자 등이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우’에는 보조금의 반환을 명할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 구 영유아보육법 시행령(2013. 12. 4. 대통령령 제24904호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제24조 제1항은 ‘법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다.’고 하면서 제7호에서 ‘그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용’을 규정하고 있으며, 제2항에서 ‘제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다.’고 규정하고 있다.
이처럼 민간·가정어린이집의 운영안정성 및 이에 따른 보육서비스 질의 제고를 위하여 앞서 살핀 구 영유아보육법 제36조 및 같은 법 시행령 제24조 제1항 제7호에 따라 지원하는 국가보조금인 ‘기본보육료’가 지급되는데, 보건복지부장관이 정한 ‘2012년도 보육사업안내’에는 구 영유아보육법 제36조에서 정한 보조금(이하 ‘기본보육료’라 한다)의 지원요건으로 ① 시·도지사가 고시하는 보육료 및 필요경비 상한선 준수, ② ‘총정원’ 및 ‘교사 대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함)’ 준수, ③ 재무회계규칙에 의한 회계보고 이행, ④ 법령 및 지침 위반으로 운영정지 중인 시설이 아닐 것으로 각 규정한 후, 지원 대상 어린이집은 위 지원요건을 모두 충족한 후 재원 아동의 이용현황을 확정하고 신청하여야 기본보육료가 지급되고, 만일 위 지원요건 중 ③ 요건이 충족되지 않은 경우에는 기본보육료의 지원을 중단한다고 명시적으로 규정하고 있다.
나) 사기죄의 실행행위로서의 기망은 반드시 법률행위의 중요 부분에 관한 허위표시임을 요하지 아니하고 상대방을 착오에 빠지게 하여 행위자가 희망하는 재산적 처분행위를 하도록 하기 위한 판단의 기초가 되는 사실에 관한 것이면 충분하고(대법원 1995. 9. 15. 선고 95도707 판결 등 참조), 사기죄의 요건으로서 기망은 널리 재산상의 거래관계에 있어서 서로 지켜야 할 신의와 성실의 의무를 저버리는 모든 적극적 또는 소극적 행위를 말하는 것으로서, 반드시 법률행위의 중요부분에 관한 허위표시임을 요하지 아니하고, 상대방을 착오에 빠지게 하여 행위자가 희망하는 재산적 처분행위를 하도록 하기 위한 판단의 기초가 되는 사실에 관한 것이면 충분하므로, 거래의 상대방이 일정한 사정에 관한 고지를 받았더라면 당해 거래에 임하지 아니하였을 것이라는 관계가 인정되는 경우에는 그 거래로 인하여 재물을 수취하는 자에게는 신의성실의 원칙상 사전에 상대방에게 그와 같은 사정을 고지할 의무가 있다 할 것이고, 그럼에도 불구하고 이를 고지하지 아니한 것은 고지할 사실을 묵비함으로써 상대방을 기망한 것이 되어 사기죄를 구성한다(대법원 2005. 10. 28. 선고 2005도5774 판결 등 참조).
법원 판단: 사기 및 영유아보육법 위반 혐의 유죄 판결
적법하게 보조금 신청 가능 액수범위 이내 BUT 허위서류 등 신청으로 보조금 받은 경우 형사처벌 여부 – 항소심 무죄 BUT 대법원 유죄: 대법원 2016. 11. 24. 선고 2016도8419 판결
구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호 보조금 관리에 관한 법률로 개정되기 전의 것) 제40조는 “허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 자와 간접보조금의 교부를 받은 자 또는 그 사실을 알면서 보조금이나 간접보조금을 교부한 자는 5년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있다.
여기서 ‘허위의 신청 기타 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 의미하고, ‘부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은’ 경우란 보조금의 교부대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받거나 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 것을 의미한다.
따라서 위와 같은 부정한 방법으로 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 교부받은 보조금의 금액이, 신청내용 중 진실한 보조사업에 대응하는 액수와 비록 보조금교부신청을 하지 아니하였으나 이를 신청하였더라면 보조사업으로 인정받아 지급받았을 것으로 보이는 사업에 대한 보조금을 합한 금액 이내이더라도, 신청하지 않은 사업부분은 보조사업자의 보조금교부신청 및 행정청의 보조금교부결정 대상에 포함되지 않은 것이어서 문제된 보조금의 신청 및 교부와는 관련이 없으므로, 위와 같은 사정은 본죄의 성립에 영향을 미치지 못한다.
사안의 개요 및 법원의 판단
사전 계획하에 공사금액을 부풀린 허위의 공사계약서를 작성·제출하고 그에 따른 공사대금이 실제로 지급된 것과 같은 외관까지 만들어낸 것으로서, 사회통념상 부정한 행위라고 보이고, 보조금 교부에 관한 위 지청의 의사결정에도 영향을 미칠 수 있었다고 보인다. 또한 설령 피고인들이 당시 방수공사까지 포함시켜 고용환경개선지원금을 신청하였더라도 동일한 금액의 보조금을 수령할 가능성이 있었고 실제로 위 지청에서 사후에 위 5,600만 원을 정당한 지급으로 처리하여 지원금 환수조치를 취하지 않기로 하였다고 하더라도, 위 방수공사는 애초에 피고인들의 고용환경개선지원금 교부신청 및 행정청의 교부결정 대상에 포함되지 않았던 것이므로, 피고인들의 위와 같은 행위는 보조금법 제40조에서 정한 ‘허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 경우’에 해당한다고 보아야 한다.
그럼에도 원심(항소심)은 이와 달리, 그 판시와 같은 이유만으로 피고인들의 행위가 ‘허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 경우’에 해당하지 않는다고 보고, 이 부분 공소사실에 대하여 무죄라고 판단하였으니, 이 부분 원심판결에는 보조금법에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2007다24640 판결 등 참조). 행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장·입증할 책임이 있다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009두3460 판결 등 참조).
국세징수법의 납세고지에 관한 규정은 헌법상 적법절차의 원칙과 행정절차법의 기본 원리를 과세처분의 영역에도 그대로 받아들여, 과세관청으로 하여금 자의를 배제한 신중하고도 합리적인 과세처분을 하게 함으로써 조세행정의 공정을 기함과 아울러 납세의무자에게 과세처분의 내용을 자세히 알려주어 이에 대한 불복 여부의 결정과 불복신청의 편의를 주려는 데 그 근본취지가 있다. 그런데 이미 충당 또는 지급된 금액의 반환을 구하기 위한 국세환급금의 환수처분은 국세의 징수에 부수하는 처분으로서 국세의 징수에 관한 규정이 그대로 준용되지만, 그 반환 지체에 대하여는 국세기본법상 국세환급가산금에 관한 규정이 유추적용될 뿐이므로, 납세의무와 세액을 구체적으로 확정하는 부과처분 또는 확정된 세액을 징수하고 그 체납에 대하여 국세징수법상 가산금에 관한 규정이 적용되는 징수처분과는 그 성질이 다르다.
따라서 국세환급금의 환수처분에 관한 납세고지서에는 그것이 국세환급금의 환수처분임을 명시함으로써 납세의무자의 불복 여부의 결정이나 불복신청에 지장을 초래하지 아니하도록 하여야 하고, 그 납세고지서에 이러한 사항이 제대로 기재되지 아니하였다면 특별한 사정이 없는 한 그에 관한 환수처분은 위법하다고 보아야 할 것이다.
그러나 납세고지서에 기재된 문언 내용 등에 비추어 납세의무자가 개별 세법에 근거한 부과처분이나 그 세액의 징수에 관한 징수처분과 구별되는 초과환급금의 환수처분이라는 점과 환수를 요하는 구체적인 사유 등을 알 수 있을 정도라면, 초과환급금의 반환을 구하는 납세고지서에 구 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정되기 전의 것) 제51조 제7항과 같은 근거규정을 적시하지 아니하였다거나 초과환급금 액수의 구체적 계산내역을 기재하지 아니하였다는 사정만으로 그에 관한 환수처분을 위법하다고 볼 것은 아니다(대법원 2014. 1. 16. 선고 2013두17305 판결 등 참조).
반환명령에 첨부된 납부고지서의 ‘주소’란에 D의 주소지인 ‘경주시 ******’만 기재되어 있는 사실은 인정된다. 그러나 이 사건 반환명령에 원고에 대한 납부고지서가 아예 누락되어 있다거나, 원고의 주소지가 기재되지 아니한 납부고지서로 인하여 이 사건 반환명령이 중대하고 명백한 하자가 있는 처분에 해당한다는 점을 인정하기에 부족하므로, 원고의 무효 부분 주장들은 받아들일 수 없다.
비록 이 사건 반환명령에 첨부된 납부고지서에 수신자로 표시된 2인의 주소가 모두 기재되지 않고 D의 주소만 기재되어 있다고 하더라도, ㉮ 이 사건 반환명령에 원고와 D의 주소가 모두가 기재되어 있을 뿐 아니라, 실제 이 사건 반환명령과 이에 첨부된 납부고지서가 원고와 D의 주소지에 모두 송달된 점, ㉯ 그 납부고지서의 수신자에 ‘A장’과 ‘D’ 2인이 기재되어 있는 점, ㉰ 관련 법리에서 본 바와 같이, 국세징수법에 관한 위법성 판단에 있어서 납세고지에 관한 규정은 엄격하게 적용되어야 하나, 국세환급금의 환수처분에 관한 규정은 보다 완화될 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 납부고지서의 기재만으로 이 사건 반환명령이 위법하다고 볼 수는 없다.
조세채무의 부과처분과 징수처분은 목적을 달리하는 별개의 절차에 속하는 행정처분이다. 구 ‘보조금 관리에 관한 법률’(2016. 1. 28. 법률 제13931호로 개정되기 전의 것)도 보조금의 반환에 관한 규정(제31조 1항: 중앙관서의 장은 보조금의 교부 결정을 취소한 경우에 그 취소된 부분의 보조사업에 대하여 이미 보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소한 부분에 해당하는 보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다)과 강제징수에 관한 규정(제33조 제1항: 중앙관서의 장은 제31조에 따라 반환하여야 할 보조금에 대하여는 국세 징수의 예에 따라 징수할 수 있다)을 구분하여 정하고 있다.
따라서 지급결정이 취소된 보조금의 반환명령처분과 징수처분은 별개의 절차에 속하는 처분으로 보아야 한다. 설령, 원고 주장과 같이 위 납부고지서가 주소 기재 등의 하자로 위법하게 된다고 하더라도, 이는 징수처분의 하자에 불과하여 별개의 절차로서 선행 부과처분인 이 사건 반환명령의 무효 여부에 영향을 미치지 못한다고 할 것이다.
행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다.
대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다.
대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의·과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아니다(대법원 1976. 9. 14. 선고 75누255 판결, 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조).
서울고등법원 2016. 12. 15. 선고 2016누44508 판결
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는 것인바(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 참조), 위 원고들이 내세우는 사유를 위 특별한 사유로 볼 수 없는 점, 행정 제재사유가 있어 제재처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인지는 제재권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 제재권자가 그 재량권의 행사로서 한 제재처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 제재권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법한 것이라 할 것이고, 제재처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 제재의 원인이 된 위반사실의 내용과 성질, 제재에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 제재 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 제재 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 할 것이다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2002두6620 판결 등 참조).
서울고등법원 2014. 11. 26. 선고 2014누41635 판결
행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위해 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안해서 가하는 제재이므로, 위반자에게 의무 이행을 기대하는 것이 무리인 사정이 있는 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).
주식회사 B 연구소는 2009. 6. 11. 환경오염방지시설업 등을 목적으로 설립된 법인이고, 연구소장 겸 대표이사는 C이지만 실질적 오너 운영자는 피고인 A입니다.
주식회사 B 연구소는 환경부 한국환경산업기술원의 연구개발과제, 지식경제부 한국에너지기술평가원 연구개발과제 등 대형국책과제의 주사업자로 선정되어 거액의 정부지원금을 받았습니다. 그 과정에서 필수 자격증면대 및 대가지급, 허위직원등록 및 임금지급 등 사업비 편취, 허위지출 및 허위계산서 작성 및 부정한 방법으로 국가보조금을 교부받았다는 등 혐의로 기소되었습니다.
2. 형사처벌 수위
실질적 운영자 A에 대해 징역 2년 6월, 집행유예 4년, 벌금 1천만원에 해당하는 형사처벌 판결이 나왔습니다. 개인적으로 부당한 이익을 취한 것은 아니라는 피고인 주장을 인정한 것입니다. 또한, 연구개발과제에서 자기부담 중 현물출자를 이행하지 않았다는 부분은 무죄가 선고되었습니다.
3. 자기부담금 중 현물출자 관련 무죄판단
검찰은 자기부담금 중 현물출자 부분을 모두 이행하지 않고서도 서류상으로만 이행한 것처럼 속인 것이라고 주장하였으나 1심 법원은 다음과 같이 민법상 사업비 정산의무와 형법상 사업비 편취의 범위는 구별하여야 한다고 판결하였습니다. 사업비 정산의무는 별론으로 하고 형법상 처벌대상 범위성립은 인정하지 않았습니다.
"사기죄는 타인을 기망하여 착오에 빠뜨리고 그 처분행위를 유발하여 재물을 교부받거나 재산상 이익을 얻음으로써 성립하는 것으로서, 기망, 착오, 재산적 처분행위 사이에 인과관계가 있어야 하고(2000. 6. 27. 선고 2000도1155 판결 등 참조),
보조금 관리에 관한 법률 제40조에 규정된 ‘거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법’이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 같은 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다.
또한, 같은 조의 ‘부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은’ 경우라 함은 보조금의 교부 대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받거나 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 것을 가리키며,
보조금을 교부받음에 있어 다소 정당성이 결여된 것이라고 볼 여지가 있는 수단이 사용되었더라도 보조금을 교부받아야 할 자격이 있는 사업 등에 대하여 정당한 금액의 교부를 받은 경우는 여기에 해당하지 아니한다(대법원 2007. 12. 27. 선고 2006도8870 판결, 대법원 2014. 3. 27. 선고 2013도6886 판결 등 참조)."
따라서, 자기부담금을 모두 이행하지 않았다고 해도(다소 정당성이 결여된 경우) 사업비 정산에 관한 민법상 문제일 수 있으므로 그것 자체로 곧바로 형법상 기망행위로 인한 사기죄로 단정하기 어렵다고 판결하였습니다. 해당 판결부분을 인용하면 다음과 같습니다.
"연구개발비 사용실적을 전문기관의 장에게 보고하여야 하고, 그 결과 사용잔액이 있거나 부당하게 집행한 금액이 있는 경우에는 해당 금액 중 정부 출연금 지분에 해당하는 금액을 회수한다는 내용을 두고 있다. 따라서 이 사건 각 연구개발과제를 수행함에 있어서 피고인 B 연구소가 협약상 부담하기로 한 자기부담금을 예상보다 적게 집행하였거나 부당하게 집행한 경우에는 정산의 문제로 해결해야 하고, 단지 자기부담금을 부당하게 집행하였다거나 허위의 사업비사용실적보고서 등의 정산자료를 제출하였다는 점만으로 피고인 A에게 편취의 범의가 있다고 단정하기 어렵다."
전문기관이 법인이지만 통상 관련 법령에서 제재처분 권한을 법인인 전문기관에게 직접 위임하기 보다는 그 전문기관의 장에게 위임한 경우가 대부분입니다. 또한, 통상 제재처분의 통지서 상단에는 전문기관 또는 전담기관 명칭이 표시되어 있지만 그 문서의 하단에 전문기관의 장 명의를 표시하고 기관장 관인이 날인하여 전문기관의 장 명의로 처분문서가 발행되었음을 표시합니다. 이 때 제재처분에 대한 불복 행정소송의 피고는 전문기관의 장입니다.
한편, 법령상 제재처분 권한은 전문기관의 장으로 규정되어 있음에도 제재처분 통지서를 법인인 전문기관 명의로 발행한 경우에 행정소송의 피고를 전문기관의 장이 아닌 처분문서 명의자인 전문기관으로 한다면 피고적격 위반으로서 부적법한 소송인지 문제됩니다. 제재처분의 취소를 구하는 행정소송은 90일이라는 엄격한 소제기 기한이 있는데, 자칫 피고 지정을 잘못하면 소제기 기간이 도과될 수도 있기 때문입니다. 피고지정을 잘못한 이유로 제재처분의 위법여부를 행정소송으로 다투어 볼 기회를 상실할 수도 있기 때문입니다.
법원은 피고적격을 넓게 인정하고, 잘못된 피고를 올바로 경정하는 것을 허용하는 등 민원인의 이익을 보호하는 태도를 취합니다. 피고적격에 관한 판결요지를 참고로 소개합니다.
1. 행정소송의 피고적격에 관한 법리
"행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서
그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 그 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고,
내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리권계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 할 것이다(대법원 1995. 12. 22. 선고 95누14688 판결 등 참조).
다만, 비록 대리관계를 명시적으로 밝히지 아니하였다 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고, 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고서 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 한다고 할 것이다(대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 등 참조)."
2. 처분권한 없는 기관명의 제재처분에 대한 행정소송의 피고적격 판단 사례
"① 행정행위는 법령에 달리 특별한 규정이 없는 한 문서로 하여야 하고(행정절차법 제24조), 문서에는 처분권자의 관인을 찍도록 되어 있는바[구 행정업무의 효율적 운영에 관한 규정(2016. 4. 26. 대통령령 제27003호 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정으로 제명 변경되기 전의 것) 제14조 제1힝], 이 사건 처분서인 ‘산업집적지경쟁령강화사업 국비 환수 조치 통보’(갑 제2호증의 2)에는 그 상단에 ‘한국산업단지공단’으로 기재되어 있고, 하단에 공단의 이사장(피고)의 명의와 함께 피고의 인장이 날인되어 있을 뿐 대리관계 등이 전혀 표시되어 있지 아니한 점,
è관련 법령상 해당 제재처분 권한을 공단이나 공단의 이사장에게 위임한다는 규정 없음 + 권한 없는 제재처분으로 무효사유에 해당함 + 이 때 그 제재처분의 취소 또는 무효를 주장하는 행정소송을 제기하는 경우 상대방 피고를 법령상 제재처분을 할 수 있는 상급 행정청으로 해야 하는지 아니면 처분문서의 명의자 공단 또는 공단의 이사장으로 해야 하는지 문제됨
② 이 사건 처분의 상대방인 원고들이 피고가 산업통상자원부장관을 대행 내지 대리하여 이 사건 처분을 한 것임을 알고서 이를 받아들였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 오히려 원고들은 한국산업단지공단(당사자표시정정 전) 또는 피고(당사자표시정정 후)를 처분청으로 인식하고 이 사건 소송을 계속하여 온 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면,
è법령상 제재처분의 권한자인 산자부 장관을 공단 또는 공단의 이사장이 대리한다는 표시 없음 + 통상의 공문서 형식 + 그 외 특별한 사정 없음
피고가 산업통상자원부장관을 대행 내지 대리하여 이 사건 처분을 하였다고 하더라도, 그 취소를 구하는 소송은 이 사건 처분의 처분명의자인 한국산업단지공단 이사장(피고)를 상대로 제기하여야 한다고 봄이 상당하다."
è법령상 제재처분 권한이 산자부 장관에게 있고 공단 또는 공단의 이사장에게는 제재처분 권한이 없어서 위법한 처분이더라도 그 위법성을 다투기 위한 행정소송은 해당 처분의 명의자인 공단의 이사장을 피고로 특정해서 제기해야 함 + 최초 공단을 피고로 잘못 정한 경우에는 공단의 이사장으로 바르게 고치는 피고 경정신청을 해야 하고, 법원은 피고 경정 결정함.
조만간 대법원 판결문이 공개되면 판결문까지 붙여 다시 소개하겠습니다. 우선 중요한 판결이므로 기사에 나온 판결요지를 간략하게 소개합니다.
사안의 개요
(1)연구책임자 서울대교수 - 학생인건비 2억6000여만원 중 7000여만원을 공동관리 계좌로 받아서 연구실 운영비, 학술회 참가 항공권 구매 비용 등으로 사용함
(2)제재처분 - 7000여만원 사업비 환수 및 3년의 참여제한 처분
2심 판결의 요지– 제재처분 적법, 공동관리계좌 운영기간이 4년으로 장기이고, 지급된 총 인건비에서 공동관리계좌 운영 금액이 차지하는 비율이 약 27%로 높아 비난가능성이 크다. 환수처분은 공익 목적 달성에 필요한 최소한이며, 제외처분 역시 정당하다.
대법원 판결요지– 제재처분 위법, 항소심 판결 파기 환송
대법원 판결이유
환수처분 및 제외처분을 통해 얻게 될 공익보다 해당 교수가 입게 될 불이익이 지나치게 크다. 환수처분 및 제외처분은 비례의 원칙을 위반해 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하다.
공동관리된 돈은 대부분 형식적으로는 해당 연구과제에 참여하지 않지만 실질적으로는 참여하고 있는 학생연구원의 인건비, 등록금, 회식비용, 소속 학생연구원들의 학술대회 참가비용, 연구실의 통상의 운영경비, 등 연구실 소속 전체 학생들을 위해 사용하였다. 교수는 이 돈을 개인적·자의적으로 운용하지 않았다.
공동관리계좌 운영은 학생인건비 공동관리를 금지하는 공익 목적을 침해하는 정도나 그 위법성의 정도가 높다고 보기 어렵다.
제355조 (횡령, 배임) ① 타인의 재물을 보관하는 자가 그 재물을 횡령하거나 그 반환을 거부한 때에는 5년이하의 징역 또는 1천500만원이하의 벌금에 처한다. ② 타인의 사무를 처리하는 자가 그 임무에 위배하는 행위로써 재산상의 이익을 취득하거나 제삼자로 하여금 이를 취득하게 하여 본인에게 손해를 가한 때에도 전항의 형과 같다.
제356조 (업무상의 횡령과 배임)업무상의 임무에 위배하여 제355조의 죄를 범한 자는 10년이하의 징역 또는 3천만원이하의 벌금에 처한다.
성립요건
(1)횡령죄의 주체(자격요건) - 계약관계 또는 조리, 관습, 신의칙 등에서 발생한 위탁관계에 의해 타인의 재물을 보관하는 자
(2)횡령대상 객체 - 자기가 보관하고 있던 '타인 소유의 재물'
(3)횡령 행위 - 자기가 보관하던 타인 소유의 재물을 '횡령'하거나 '반환거부'하는 경우, 횡령은 작위(적극적으로 횡령하는 것) 뿐만 아니라 부작위에 의한 경우도 포함. 예를 들어, 잘못 배달된 물건을 영득의사를 갖고 계속 반환하지 않는 경우에도 횡령죄 성립
(4)주관적 요건 – 고의, 자기가 보관하는 타인의 재물을 횡령한다는 사실에 대한 인식과 불법영득의사가 있어야 함
국책과제 참여연구원 인건비 공동관리 사안과 횡령죄 성립여부
판결의 사안(전형적 사례) - 연구책임자 교수가 대학원 학생 등 참여연구원 인건비를 산학협력단으로부터 연구원들 각자의 계좌로 수령한 다음, 미리 정한 일정 금액(월정 지원금, 급여 등 명목)을 제외한 나머지 차액을 방장 연구원의 계좌로 한꺼번에 모아서 연구실 운영비, 학회등록비 등 연구실 관련 필요경비로 사용함
검찰의 공소장 기재내용– 피해자 산단으로부터 받은 연구원 인건비를 보관 중 연구실 경비 등으로 임의 소비하여 횡령한 것임. 업무상횡령 혐의로 기소
법원의 판단 – 횡령죄 불성립, 무죄
판결이유
판결이유 코멘트 – (1) 인건비를 산단에서 연구원 계좌로 입금하면 그 소유권자는 연구원, 산단이 피해자가 될 수 없음, (2) 각 연구원을 피해자로 보고 연구원에 대한 횡령죄 여부 검토 가능하지만, 연구원이 공동관리 기금의 소유권 유보 및 보관위탁 의사가 있는지 의문, 오히려 공동비용으로 사용할 것을 상정하는 것이 합리적임.
결론 – 업무상 횡령 불인정
유의 !!- 특정용도의 연구비를 다른 용도로 무단 사용한 경우 – 횡령
구별할 상황 - 예를 들어, 인건비를 실제 지급하지 않고 다른 용도로 사용한 경우 – 횡령 vs 인건비를 실제 지급한 후 받은 사람으로부터 그 일부를 반환 받아서 다른 용도에 사용한 경우 – 원칙적으로 횡령죄 불성립
행정절차에 관한 일반법인 행정절차법은 제21조 제1항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 내용과 법적 근거 및 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 그 밖에 필요한 사항을 당사자 등에게 통지하도록 규정하고 있고, 제22조 제3항에서 행정청이 위와 같은 처분을 할 때 청문을 실시하거나 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 규정하고 있다.
위 규정들은 헌법상 적법절차원칙에 따라 불이익처분을 하기 전에 당사자 등에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 주기 위한 것이다. 그럼에도 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조).
피고 측이 이 사건 시정명령 전인 이 사건 출장 당시 원고에게 행정절차법 제21조 제1항에서 요구하는 처분의 법적 근거, 처분에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등의 사항을 통보하였다고 보기 어렵고, 같은 법 제21조 제4항의 처분 사전통지 예외사유에 해당한다고 볼만한 사정도 없다.
따라서 이 사건 시정명령은 행정절차법 제21조의 처분 사전통지 절차를 위반하였으므로 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하여 취소되어 한다.
통일된 규정이 없기 때문에 각 사업마다 적용되는 법령에 따라야 합니다. 예를 들어 산자부 과제는 산업기술혁신촉진법 및 시행령, 「산업기술혁신사업 공통 운영요령」 중 제 47조에 따른 “산업기술혁신사업 사업비 산정, 관리 및 사용, 정산에 관한 요령”에서 정산금 및 환수금 미납 처리에 대하여 다음과 같이 규정하고 있습니다.
정산요령 제21조 (정산금 및 환수금 미납 처리) ① 수행기관이 제20조에 따라 통보일로부터 1개월 이내에 정산금을 반납하지 아니하는 경우, 전담기관의 장은 채권추심 등 법적 조치를 취할 수 있다. ② 공통운영요령 제44조의 환수금 통보 후 정당한 사유 없이 1개월 이상 반납을 지체하는 경우 전담기관의 장은 해당 미납기관에 채권추심 등 법적조치를 취할 수 있다. ③ 전담기관의 장은 정산금 또는 환수금 미납에 따른 참여제한 등 제재 조치를 취하여야 하거나 기타 심의가 필요하다고 판단하는 경우에는 전문위원회를 개최할 수 있으며, 필요한 경우 현장점검을 통한 실태조사를 실시할 수 있다.
④ 전담기관의 장은 주관기관 또는 참여기관이 부도·폐업·파산 등에 준하는 사유에 해당하는 경우 정산금 및 환수금을 감경 또는 면제할 수 있으며, 감경 또는 면제여부를 결정하는데 필요한 경우에는 전문위원회를 개최할 수 있다.
⑤ 주관기관의 장 또는 참여기관의 대표는 현저한 경영 악화(기업신용평가기관의 평가결과 "열위"(종합신용평가등급 C), "불량"(종합신용평가등급 D))로 인하여 정산금 및 환수금을 정상적으로 납부하기 곤란한 경우 전담기관의 정산금 또는 환수금 납부 통보일로부터 1개월 이내에 전담기관의 장에게 정산금 및 환수금 납부기한의 연장을 신청할 수 있다. 이 경우 전담기관의 장은 조사 또는 전문위원회를 개최하여 정산금 및 환수금의 징수기간을 종합신용평가기관 평가결과가 "열위"인 경우 1년 이내, "불량"인 경우 2년 이내에서 1회에 한하여 연장할 수 있다.
중소기업청 지원과제에서 관련 사실관계가 특이하고 쟁점이 흥미로운 사안입니다. 주관기관 A 회사의 연구소장 F는 A사 직원으로 과제책임연구원이면서 동시에 별도의 주식회사 G를 운영하는 2중적 지위에 있었습니다. 연구소장 F가 정부출연금 연구개발비 일부를 A사와 무관하게 G사의 운영비 등으로 유용한 사실이 적발되었습니다. 이와 같은 상황에서 당사자 연구소장 F의 책임과 함께 그 사용자이자 주관기관 A 회사의 책임을 물어 연구비 환수 및 참여제한 제재처분이 문제된 사건입니다.
1. 사용자 A사의 주장 요지
“관련 법령에 의하면 귀책대상기관 또는 귀책대상자에 대하여만 중소기업기술개발 지원사업 참여제한 및 출연금환수를 할 수 있는 점, 연구소장 F의 편취행위에 가담하지 않았고 이에 대해 알지도 못하였던 점, 주관기관 A의 사업비집행실적을 감사받는 등 정부출연금의 적정한 집행을 관리 ∙ 감독하기 위해 주의의무를 기울인 점, 연구소장 F가 편취금액을 공탁함에 따라 전담기관의 손해는 사실상 이미 회복된 점, 과제를 성공적으로 수행한 점 등을 고려하면, 주관기관 A 회사 및 대표이사에 대한 이 사건 각 처분은 비례원칙에 위배되어 재량권을 일탈 ∙ 남용한 것이어서 위법하다.”
2. 판결요지
“연구소장 F는 사업과제와 관련된 연구를 한 바 없는 사람들을 허위로 연구원으로 등재하고, 거래업체들로부터 과다계상된 견적서 및 허위 세금계산서 등을 받아 제출하는 등의 방법으로 정부출연금을 편취하였는바, 이는 국민의 세금을 재원으로 하는 정부출연금을 편취한 것으로서 죄질이 매우 불량하고, 중소기업의 기술경쟁력 강화를 위해 교부되는 정부출연금의 목적 및 취지 등을 심각하게 해치는 행위이다.
중소기업기술혁신법 제31조, 제32조는 ‘중소기업청장은 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자 ∙ 학교 ∙ 기관 ∙ 단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자 ∙ 연구원이 출연금을 사용용도 외의 용도에 사용하였거나 사용명세를 거짓으로 보고한 경우, 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다’라고 규정하고 있다.
따라서 주관기관 A의 직원이자 이 사건 사업과제의 과제책임자인 F가 출연금을 편취하여 사용용도 외의 용도로 사용한 것은 주관기관 A 및 그 대표자에 대한 기술혁신 촉진 지원사업 참여제한사유 및 출연금 환수사유가 될 수 있을 뿐만 아니라,
사용자 A는 이 사건 협약의 당사자이자 이 사건 사업과제의 주관기관이며 F를 연구소장으로 사용한 회사인 점 등에 비추어 원고들에 대한 제재의 필요성이 있다.”
3. 시사점 – 주의관리책임
법령 문언은 다소 불분명한 점이 있지만, “소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자 ∙ 연구원이 출연금을 사용용도 외의 용도에 사용”한 경우 그 사용자 회사나 기관에 대해 제재처분을 할 수 있다는 취지입니다. 첨부한 판결문에서도 명확하게 판시한 것은 아니지만 위와 같이 사용자에게 책임을 물어 사업비 환수 및 참여제한 등 제재처분을 할 수 있다고 해석한 것입니다.
다만, 위 판결요지가 사용자에게 책임을 물을 수 있다고 해도 무과실 책임을 지우는 것으로 보면 지나치다 생각합니다. 즉, 사용자에게 합리적 범위에서 주의관리책임을 부담시키는 것으로 제한 해석하는 것도 가능하지 않을까 생각됩니다. 위 사건에서 주관기관은 2중적 지위에 있었던 연구소장의 용도외사용에 대해 가담하지 않았고 또한 알지도 못했고 주장합니다. 당사자가 불복하는 경우 상급심에서 주의관리책임 범위에 대해 어떤 판단기준을 제시할지 그 귀추가 주목됩니다.
앞서 블로그에서 설명한 것처럼, 이 사건은 국가연구개발사업의 연구개발비 용도외 사용을 적발한 산기평에서 그 제재조치로서의 사업비 환수 및 3년의 참여제한 제재처분을 한 것인데, 회사에서 해당 연도 사업비 전액환수 처분은 너무 가혹하다고 행정소송을 제기한 것입니다.
1심 법원 판결은 인건비 용도의 사업비를 사적 이익을 위해 소비하거나 빼돌린 것이 아니라 경영난으로 인한 회사 운영자금으로 우선 사용한 것이고, 종국적으로 그 대부분을 본래 용도에 따라 인건비로 지급한 점, 과제를 성실하게 수행한 점, 운영규정상 용도외 사용 사업비를 회복한 경우 참여제한기간을 1년 이상 감경할 수 있도록 되어 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 사업비 출연금 전액을 환수하는 처분은 지나치게 가혹하고 재량권의 범위를 일탈 남용하여 위법하다는 것입니다. 즉 사업비 환수금액을 일부 감경해야 한다는 취지입니다.
그 구체적 내용을 살펴보면 실무상 도움이 될 것 같습니다. "연구비 유용과 횡령"에 대한진정으로 산기평 조사가 시작되었고, 그 결과 연구개발 인건비를 회사 운영자금으로 사용한 것과 실제 연구에 참여하지 않는 사람을 연구원으로 허위 등록한 사실이 확인되었습니다.
조사결과를 정리한 표(판결문 8면)을 보면, 미지급 용도 외 사용금액 4천4백만원, 지연지금 부분 중 용도 외 사용금액 1억원, 용도 부합 금액 4천만원, 용도외 사용 합계 약 1억5천만원이지만, 규정에 따라 해당 연도 출연금 전액 5억3천만원을 환수한다는 통지를 하였습니다. (참고로, 위 회사는 연속하여 제2처분으로 10억원 환수, 4년 참여제한, 제3처분으로 4천만원 환수, 3년 참여제한, 제4처분으로 1억4천만원 환수, 5년 참여제한이라는 추가 제재처분을 받았습니다.)
법원은, 연구개발비 용도 외 사용은 횡령죄의 구성요건 "불법영득의사"까지 요구하지 않지만, 한편 종국적으로 인건비가 모두 지급되었다고 하더라도 사후에 발생한 사정이 불과하고 용도외 사용 자체로 불법영득의 의사가 실현되었다고 판단하였습니다. 또한, 인건비 지연지급의 경우에도 그와 같은 사후 변상이나 보전으로 환수금액에서 공제해야 할 것은 아니라고 보았습니다.
다만, 앞서 설명한 바와 같이 출연금을 세금이나 공과금에 사용하였으나 자금사정상 어쩔 수 없이 선지출하여 일시 사용한 것이고, 회사나 제3자의 이익을 취득하게 하려는 부정하게 빼돌리려는 목적은 없었고, 이후 순차적으로 인건비를 전부 집행하였으며, 과제를 비교적 성실하게 수행한 점 등 여러 사정을 고려할 때, 전액환수 제재처분은 너무 가혹하여 재량권의 일탈 남용에 해당하므로 취소되어야 한다고 판결하였습니다.
국책과제, 국가연구개발사업 적용법령과 하위규정은 다양하고 복잡합니다. 과학기술기본법 소관부처인 미래창조과학부에서 2015년 정부부처마다 조금씩 다른 규정을 통일하고 표준화하는 작업을 거쳐 그 결과물을 공표하였습니다. 그 중 2015년 7월 공표된 "국가연구개발사업 제재조치 매뉴얼"도 있습니다.
앞서 소개한 판결사안은 산자부 국책과제로서 전문기관 산기평을 상대로 한 행정소송입니다. 소관 정부부처와 적용법령이 다른 사안에 과학기술기본법과 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(공동관리규정)에 따른 "국가연구개발사업 제재조치 매뉴얼"을 적용할 수 있는지 문제됩니다.
분쟁사안에서 사업비의 연구목적 외 사용 금액은 정부출연금의 5% 정도입니다. 아래와 같은 미래창조과학부 제재조치 매뉴얼에 따르면 참여제한 3년은 같지만, 환수범위는 정부출연금 전액환수가 아니라 부정사용금액으로 적발된 해당 금액만으로 전혀 다릅니다.
참고로 위 분쟁사안에서 서울행정법원은 미래창조과학부의 "국가연구개발사업의 제재조치 매뉴얼"을 전혀 고려하지 않았습니다. 그와 같은 상황에서 다음과 같이 정부출연금 전액환수 제재처분은 적법하다고 판결하였습니다.
연구목적 외 사용 금액이 정부출연금의 5% 정도인데도 정부출연금 전액을 환수하는 것은 너무 가혹한 제재처분으로서 전문기관의 재량권 일탈∙남용에 해당한다는 주장에 대한 판결 요지
"회사는 국책과제를 수행하면서 국가로부터 지원받은 연구비 등을 과제 수행을 위하여 투명하고 정직하게 사용할 의무를 가지는데 그 의무를 이행하지 아니하였고, 문제된 금액이 전체 지원금에 비하여 크지 아니하다고 하더라도 위와 같은 의무가 경감된다고 볼 수는 없다.
이와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권의 일탈∙남용이 있다고 보기 어렵다."
국책과제 사업비를 회사 운영비로 전용한 사실이 적발되어 형사처벌을 받은 사례입니다. 형사책임뿐만 아니라 참여제한 및 사업비 환수 등 행정적 제재처분을 받게 됩니다. 위 사안의 환수금액은 약 6억7천만이었는데, 그 환수 금액산정이 규정에 맞는지 여부가 쟁점입니다.
2. 판결요지
(1) 환수대상 금액의 범위
"당사자 원고는 구 공통운영요령(제2010-111호) [별표 3] ‘환수’의 의미를 ‘횡령금액의 환수’라고 주장하므로 살피건대,
관계 법령의 규정 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ①구 산업기술혁신사업 공통운영요령(제2010-111호) [별표 3]에서 사업비 횡령 및 유용의 세부내용에 따라 출연금 ‘환수’와 ‘해당금액 30% 환수’를 분명히 구분하고 있는 점, ②위 [별표 3]에서 사업비를 타 용도에 일시 전용한 경우 해당금액의 30%를 환수한다고 정한 이유는, 사업비의 일시 전용이 횡령, 편취, 유용 등에 비하여 위법성이 적다는 점을 고려한 것으로 보이는 점, ③구 공통운영요령(제 2008-240호) [별표 3]에서는 사업비를 횡령, 편취하거나 유용한 경우에 ‘해당금액을 환수한다’고 규정하였다가, 2010. 5. 26. 위 고시의 개정으로 위와 같은 경우에 출연금을 ‘환수’하는 것으로 환수 기준이 강화되었다고 봄이 상당한 점, ④구 공통운영요령(제2010-111호) [별표 3]에 ‘정당한 사유 없이 연구개발과제의 수행을 포기한 경우’, ‘정당한 절차를 거치지 않고, 수행 내용을 누설, 유출한 경우’ 등과 같이 문제된 금액의 산정이 사실상 불가능한 경우에 대하여도 출연금을 ‘환수’한다고 규정한 부분을 설명하기 곤란한 점 등을 종합하면,
구 공통운영요령(제2010-111호) [별표 3]에서 사업비를 횡령, 편취하거나 유용한 경우 출연금을 ‘환수’할 수 있다고 규정한 것은, 해당금액이 아니라 출연금 전액의 범위 내에서 환수할 수 있다는 취지로 해석함이 상당하다."
(2) 환수금액 산정
"용도 외 사용금액을 산정함에 있어 부가가치세 상당액을 공제하여야 하는지 여부에 관하여 보건대,
관례 법령의 내용에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ①대표이사는 허위의 거래를 발생시킨 후 그 대금을 돌려 받는 수법으로 사업비를 횡령하였는바, 그 허위의 거래대금에는 물품대금과 부가가치세가 모두 포함되는 점, ②전담기관이 작성한 각 사업비목별 총괄표상의 ‘사용금액’에 부가가치세 상당액이 제외된 이유는, 적법한 거래에서 발생하는 부가가치세 부분은 추후 원고가 환급을 받기 때문에 사업비 정산에 있어서 이중지급을 막기 위함인 점, ③대표이사에 대한 제1심 형사판결에서, 법원이 ‘대표이사가 정부출연금을 되돌려 받기로 하고 거래대금으로 위장 지급한 이상 그 금원 전부에 대하여 법익침해의 위험이 발생하여 횡령죄가 성립한다’는 이유로 부가가치세 공제 주장을 배척한 점 등에 비추어 보면,
용도 외 사용금액을 산정함에 있어 부가가치세 상당액을 공제하여야 한다고 볼 수 없다."
(3) 공통운영요령의 환수관련 규정의 표현 변경과 해석
"사업비 횡령에 대한 환수 기준에 관하여, 구 공통운영요령(제2008-240호)에서는 ‘해당금액 환수’로, 구 공통운영요령(제2010-111호)에서는 ‘환수’로, 구 공통요령(제2012-170호)에서는 부정사용 금액이 해당연도 사업비에서 차지하는 비율에 따라 ‘해당금액 전액 이내’, ‘해당연도 출연금 전액 이내’, ‘총 수행기간 동안 지급된 출연금 전액 이내’로, 공통운영요령(제2014-247호)에서는 부정사용 금액이 해당연도 사업비에서 차지하는 비율과 상관없이 ‘해당연도 출연금 전액 이내’라고 각 규정함으로써 환수 기준의 적정한 행사를 위하여 그 기준을 점점 구체화시켜 왔으며, ‘환수’라는 표현을 사용하였다고 하더라도 그 의미가 반드시 전액 환수를 뜻하는 것이라고 볼 수 없다."
"당사자 회사는 대표이사가 횡령한 1억8천여만원을 변제공탁하는 등 피해회복을 위해 노력하였다. 개발목표 달성 정도, 기술개발 결과의 질적 수준, 사업화 가능성, 시작품 제작 여부 등 현장실태조사결과는 과제 자체를 성공적으로 수행한 것이었다."
"횡령금액이 전체 사업비의 약 16%에 불과하고, 그 중 정부출연금의 약 26%에 불과하다. 특히 해당연도 사업비에서 차지하는 횡령비율이 13%에 불과한 1차년도의 경우 해당 횡령금액을 초과하여 해당연도 출연금 전부를 환수하거나 횡령금액이 없는 3차년도 출연금의 환수를 명한 것은 지나치다."
(4) 행정소송상 처분취소의 범위
"출연금 환수사유가 있는 경우 출연금 환수 여부 및 환수금액을 얼마로 정할 것인지는 관할 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 관할 행정청이 이를 판단함에 있어서 재량권을 일탈∙남용하여 출연금 환수처분이 위법하다고 인정될 경우, 법원으로서는 재량권의 일탈∙남용 여부만 판단할 수 있을 뿐 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여 판단할 수 없어 출연금 환수처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두53657 판결 등 참조). 이 사건 제재처분은 재량권을 일탈∙남용하여 위법하다고 할 것이므로, 위 법리에 비추어 이 사건 처분 전부를 취소함이 타당하다."
국가연구개발사업의 연구개발비를 용도 외 사용한 것으로 적발되어 그 제재조치로서 출연금 환수처분을 받고, 그 환수금액의 적정 범위를 다투는 행정소송을 하는 경우가 많습니다. 위 판결사안에서는 전담기관 산기평에서 출연금 전액환수 처분을 내렸고, 회사는 이에 불복하여 행정소송을 제기하였으나 패소한 것입니다.
국책연구과제 관련 분쟁은 적용법령과 하위 규정이 복잡합니다. 협약서 내용과 시기 등을 면밀하게 검토하여 적용법령 및 운영요령 등 하위규정을 정확하게 확인해야 합니다.
서울고등법원 판결을 살펴보면, 운영요령에서 '사업비를 타 용도로 일시 전용하여 사용한 경우(전용한 금액을 사업비 통장에 입금한 경우)'에 해당 금액의 30%만 환수한다고 규정하고 있는데, 여기서 '일시 전용'이란 사업비 통장에서 출금하여 다른 용도로 일시적으로 사용한 금액을 다시 사업비 통장에 입금하여 회복시킨 경우로서 일단 협약상 선관주의의무를 위배하여 원래 정해진 것과 다른 용도와 목적으로 사업비를 시용함으로써 사업비 결손의 위험이 발생하였으나 그 이후 다시 사업비 통장에 해당 금원을 입금함으로써 사업비의 적정한 집행에 별다른 문제가 없었던 경우라고 판결하였습니다.
본 사안에서 회사는 정부출연금을 다시 사업비 통장에 회복하지는 않았지만, 회사의 다른 보유자금으로 그 과제의 비용을 지출하였으므로, 정부출연금을 횡령한 것도 아니고 실질적으로 '일시 전용'과 같다고 주장하였습니다.
그러나 서울행정법원과 서울고등법원은 엄격하게 해석하였습니다. 즉, 이와 같은 경우를 '사업비 통장에 재입금한 경우'와 동일하게 평가할 수 없다고 할 것이고, 따라서 '일시 전용'의 경우 출연금의 30%만 환수하는 규정을 적용할 수 없고 전액 환수처분을 함이 타당하다고 판결하였습니다.
또한, 이와 같은 경우 '사업비 사용실적보고서 허위작성'을 동반하므로, '사업비 사용실적보고서 허위작성'이란 운영요령상 전액환수 사유에도 동시에 해당한다고 판시하였습니다.
결론적으로 회사는 관계법령과 운영요령상의 '사업비를 횡령하거나 유용한 경우' 및 '정당한 사유 없이 사업비 사용실적보고서를 허위로 작성한 경우'에 해당하여, 정부출연금 전액 환수라는 제재처분을 한 것은 적법하다고 판결하였습니다.
국가연구개발과제 정부출연금 전액환수라는 제재처분은 그 금액이 크고 회사에 미치는 영향이 중대합니다. 어떻게든 그 환수금액을 줄여보려는 목적으로 행정소송을 제기하는 경우가 많지만, 정당한 사유 또는 참작할 만한 구체적 사유가 없는 한 실무적으로 승소하기 어렵습니다.
정부 출연금의 사업비 목적 외 사용은 통장 및 회계기록상 적발하기 쉽고, 산기평 문제과제 관련 운영요령에 보듯 그 책임이 무겁습니다. 처음부터 관계 법령, 운영요령 등 하위규정, 협약서 내용을 잘 살펴보고 실무자가 규정 준수여부를 잘 챙기는 등 철저한 관리가 필요합니다.
대학 연구실의 비용공동관리 등 명목으로 정부출연금 용도 외 사용으로 적발된 교수의 책임과는 별개로 대학 산학협력단의 연구비 환수범위가 자주 문제됩니다. 그 구체적 범위 확정과 액수 산정에 관한 판단이 쉽지 않습니다. 비록 1심 판결이지만 좋은 참고자료라고 생각되므로 첨부한 판결문을 잘 읽어 보시기 바랍니다.
1. 산학협력단 방어논리 - 주장요지
산학협력단 법인이 소속 교수들의 연구비 부정사용을 방지하기 위한 관리∙감독상의 모든 조치를 성실하게 이행한 점, 산학렵력단 법인이 정부출연금 중 적접비만 교수에게 지급하고 간접비는 산학협력단의 관리비용 등으로 지출하였는바, 이러한 간접비까지 환수하는 것은 부당한 점, 교수가 편취∙유용하지 않은 연구비와 근로소득세 및 주민세를 제외하면 연구비 부정사용 비율이 20~40%에 불과한 점 등에 비추어 보면, 산학협력단 법인에 대한 이 사건 출연금 환수처분은 재량권을 일탈∙남용한 것으로서 위법하다.
2. 판결요지
산학협력단 법인이 출연금을 직접비와 간접비로 나누어 그 중 직접비만 교수에게 지급하고, 간접비는 산학협력단 법인의 관리비용 등으로 사용한 사실은 인정되나, 위 간접비 또한 각 과제의 수행을 목적으로 원고 법인에게 지급된 금원에 해당하고, 출연금 환수처분에 있어서 간접비를 제외하여야 할 아무런 법령상의 근거가 없으므로, 간접비를 포함한 출연금 전부를 환수하였다고 하여 이를 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
산학협력단이 참여연구원들의 인건비를 지급하면서 원천징수 대상인 근로소득세와 주민세를 공제한 잔액만을 지급하였다고 하더라도, 이는 원천납세의무자인 참여연구원들이 납부하여야 할 세금을 산학협력단 법인이 대신 납부한 것에 불과하므로 위 세액 상당의 돈이 참여연구원들의 인건비에서 제외된다고 볼 수 없는 점, 사업비의 집행 단계에서는 원천징수되는 세액이 거래금액과 함께 집행되므로, 해당 세액의 처리에 대해서는 정산단계에서 정리되는 것이 일반적인 점 등에 비추어 보면, 위 근로소득세 및 주민세 역시 부정사용한 금액에 포함시키는 것이 타당하다.
따라서 인건비 이외의 연구활동비, 근로소득세 및 주민세가 모두 교수의 용도 외 사용금액에 포함됨을 전제로 ‘지식경제 기술혁신사업 공통운영요령(지식경제부 고시, 이하 ‘공통운영요령’이라 하고, 개정된 것은 고시번호로 특정한다)에서 정한 출연금 환수기준을 적용한 것은 적법하다.
산학협력단은 과제의 주관기관 또는 참여기관으로서 소속 연구책임자가 사업비를 적정하게 사용하였는지 여부를 엄격히 관리∙감독할 책임이 있다고 할 것임에도, 총괄책임자인 교수 B가 사업비 사용실적을 허위로 작성∙보고하는 것을 별다른 점검 과정을 거치지 않은 채 그대로 제출하는 등 이 사건 각 과제의 수행주체로서의 관리∙감독 책임을 성실히 이행하지 않은 것으로 보인다.”
국책과제, 국가연구개발사업의 정부출연금 총액 8억5천만원 중 약 4천3백만원을 용도외사용으로 적발된 사안에서, 출연금 전액환수 + 3년 참여제한 제재처분은 너무 가혹하므로 재량일탈남용을 이유로 취소해달라는 행정소송 판결입니다.
특이하게 전문기관 산기평에서 수사 의뢰한 형사사건에서 검찰이 증거불충분을 이유로 무혐의 불기소처분을 한 사실이 있습니다. 그럼에도 불구하고 행정법원은 사업비 용도 외 사용을 그대로 인정한 후 출연금 전액환수와 3년 참여제한 처분이 적법하다고 판결하였습니다.
형사절차에서 무혐의 또는 무죄 판단을 받았음에도 행정소송에서 책임을 인정한 판결입니다. 서로 다른 결론이라 당혹스러울 수 있습니다. 그러나, 이론적으로 법과 절차가 서로 독립적이고, 무엇보다 행정소송법은 형사소송법상 요구되는 증명의 정도(의심할 여지 없는 증명)보다 낮은 수준(우월한 정도의 증명)으로 충분하므로 동일 사안에서 서로 다른 판결을 하더라도 문제없습니다.
첨부한 행정소송 판결문을 찬찬히 읽어 보시기 바랍니다. 판결에서 산기평의 현장조사에서 작성된 회사 대표이사의 자인서 등이 있다는 점을 중시하였습니다. 그와 같은 확인서가 억지로 작성되었다는 당사자 주장을 배척하고, 오히려 확인서에 첨부된 내역서 등이 구체적이라는 점에서 증명자료로 삼을 수 있다고 보았습니다.
한편, 용도 외 사용 금액이 정부출연금 중 약 5%에 불과하고, 해당 과제에 성공하였을 뿐만 아니라 우수업체 평가되었다는 점과 거액환수로 인해 회사존립에 치명적 영향을 주는 가혹한 처분이라는 주장도 국책과제의 엄격한 관리가 필요하다는 공익상 이유를 들어 전혀 받아들이지 않았습니다.
정밀정산과정에서 지적된 지출증빙 미비 + 연구비 부당집행 내역은 "외부인건비 7천4백여만원, 국내출장비 2백여만원, 회의비 7만8천원이었고, 소명과정에서 영수증 위조 등이 더해져 결국 "사문서 위,변조 등에 의한 연구비 부당집행"을 이유로 5년의 참여제한 제재처분을 받았습니다. 다만, 이후 이의신청 절차에서 추가 소명을 한 결과 참여제한 3년으로 감경되었습니다.
그 다음 단계로 제기한 행정소송에서 법원이 인정한 연구비 부당집행 또는 지출증빙 미비의 구체적 내용은 다음과 같습니다.
"연구비 지출증빙이 미비한 금액의 총합계는 1,685,290원(=출장비1,580,290원 + 회의관련 식비 78,000원)로 해당 연도 연구개발비 총액 98억원의 약 0.0169% 정도의 경미한 금액이고, 연구비를 사적으로 유용한 것이 아니라 출장이나 회의 등 연구개발 목적으로 사용하였음에도 일부 증빙자료가 미흡한 경우에 불과한 것으로 볼 수 있다"고 인정되었습니다. 한편, 연구원은 최종 소명하지 못한 연구비는 전액 반환 납부하였습니다.
2. 법원 판단 - 과도한 제재수위 및 취소판결
법원은 추가로 아래와 같은 사정을 포함하여 종합적으로 판단하면, 3년 참여제한 처분은 과도한 제재처분으로서 재량권을 일탈∙남용한 위법이 있으므로 취소하라고 판결하였습니다.
"피고 연구원은 장기간 한국철도기술연구원에서 재직하면서 철도전용 통합무선만 연구를 수행하면서 국토교통부장관상을 받는 등 연구분야에 대한 기여가 인정되는 점, 피고는 처분사유로 사문서 위∙변조에 따른 연구비 부당집행을 들고 있으나, 간이영수증이나 회의 참석자 서명록 작성에 대한 명의자의 묵시적 동의 내지는 추인이 인정될 수 있는 사안이었던 점, 국토교통부소관 연구개발사업 운영규정 제51조는 연구개발비를 용도 외의 사용한 경우, 용도 외 사용금액이 해당 연구 연구개발비의 20퍼세트 인하인 경우에는 3년 이내의 참여제한 기한을 규정하고 있고, 다만 해당금액이 연구개발비 계좌에 이미 회복된 경우에는 참여제한 기간을 1년 이상 감경할 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 참여제한처분으로 인하여 달성하려는 공익보다 원고가 입게 되는 불이익이 훨씬 크다."
다음으로, 전문기관은 ‘거짓이나 부정한 방법으로 연구를 수행한 경우’에 대한 제재조치라는 주장도 하였으나, 법원은 다음과 같은 이유로 받아들이지 않았습니다.
"국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제27조는 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법(연구부정행위를 포함한다)으로 연구개발을 수행한 경우 “3년 이내의 참여제한을 규정하고 있고, 국가연구개발산업의 관리 등에 관한 규칙 제3조는 연구부정행위를 “연구자 자신 또는 타인의 연구개발자료나 연구개발성과를 허위로 만들어내거나 인위적으로 변형, 삭제하는 행위, 부당한 논문저자 표시, 표절, 그 밖에 과학기술계에서 통상적으로 용인되는 범위를 심각하게 벗어나는 행위” 등으로 규정하고 있다.
따라서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구를 수행한 경우는 연구자 자신 또는 타인의 연구개발 자료나 연구개발결과를 허위로 만들거나 인위적으로 변형, 삭제하는 행위 등을 의미한다고 봄이 상당하고, 원고와 같이 국내출장 증빙 간이영수증 재상용 및 회의록 서명과 관련된 사항은 연구비와 관련된 일부 증빙이 미비한 것에 해당할 뿐이지, 이를 두고 참여제한 사유로서의‘거짓이나 그 밖의 부정한 행위로 연구개발을 수행한 경우’에 해당한다고 보기 어렵다."
국가연구개발사업을 수행하는 자가 사업 수행을 위하여 지급된 정부출연금을 사업과제 수행과 무관한 용도로 사용하는 것, 특히 사업비 횡령은 국가 연구개발사업의 부실로 이어질 우려가 있을 뿐만 아니라 예산 낭비나 리베이트 제공 등 새로운 불법을 야기할 수 있으므로 엄격히 금지할 필요성이 있고, 환수액에 관한 폭넓은 재량권을 부여한 것으로 볼 수 있으며, 용도외로 사용한 금액이 전체 정부출연금의 약 25%에 달하고 그 대표이사가 위와 같은 행위로 형사처벌까지 받았으므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈, 남용한 위법은 없다고 판시하였습니다.
(1) 분리 판단기준 제시 - "연구결과가 극히 불량한 경우에도 그 연구개발과정 수행의 성실 여부에 따라 제재의 정도에 차이를 두고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 시행령 조항의 제재사유 중 ‘연구개발과정의 불성실 수행 여부’와 ‘연구결과의 극히 불량 여부’는 별도로 판단하여야 하고, 연구결과가 극히 불량하다는 점이 인정된다고 하여 연구개발과정의 불성실수행이 추정되는 것은 아니다."
(2) 성실수행 또는 불성실수행 여부 판단 기준: "이 사건 시행령 조항에서 정한 ‘연구개발과정의 불성실 수행여부’는 연구개발사업의 전제가 된 사업계획서의 내용, 사업추진의 구체적 경과, 사업의 기초가 된 협약의 위반 여부 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다. 이 때 연구개발과정이 여러 진행단계를 거쳐 순차적으로 이루어지는 경우에는 전체적인 연구개발의 진행 과정과 각 진행 단계간의 연계성 등을 고려하여야 한다."
(3) 구체적 사안의 판단: 최초 사업계획서에서 전제로 하고 있는 이전 단계의 연구개발결과가 늦어지거나 불량한 이유로 해당 연구개발사업에서도 불량한 결과가 나온 것이라면, 그것만으로 연구개발과정을 불성실하게 수행한 것으로 볼 수 없다고 판결하였습니다.
시사점: 다수 전문가로 구성된 심사평가위원회의 판단과 결정을 1심 행정법원과 2심 고등법원에서는 그대로 수용하였으나, 대법원은 이와 같은 위원회 판단과 하급심 법원의 판결을 뒤집었다는 점에서 매우 중요한 의미가 있습니다. 산업기술평가원 등의 심사평가위원회 결정도 결과평가와 성실수행 평가를 각각 독립적으로 하지 않고 뭉뚱그려 한 것이라면 위법하다는 대법원 판결입니다.
헌법 제27조 4항 "형사피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정한다." 형사법과 마찬가지로 행정적 제제처분에도 책임확정 전까지 무죄추정 원칙이 적용되는지 문제됩니다.
제약회사 불법 리베이트 수수혐의로 복지부에서 의사면허 자격정지 제재처분을 하고, 리베이트 관련 행정소송 판결이 확정되기 전 행정적 제재처분은 무죄추정 원칙에 위반된다고 주장하는 헌법소송이 진행 중인데, 이직 헌법재판소 결정은 나오지 않았습니다.
그런데 학설과 판례는 무죄추정 원칙은 행정법 분야에 적용되는 않는다는 것이 입장입니다. 학설은 ‘판결 전 복지부의 행정처분은 무죄추정의 원칙에 적용되지 않는다. 무죄추정의 원칙은 형사처벌 대상자에게만 적용되며 재판 중이더라도 공정력과 집행력은 인정하고 있다. 공정력과 집행력을 인정함에 따라 행정제재도 인정하고 있다.'라는 입장입니다.
헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 결정도 "행정소송에 관한 판결이 확정되기 전에 행정청의 처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정하는 것은 징계부가금에 국한되는 것이 아니라 우리 행정법체계에서 일반적으로 채택되고 있는 것이므로, 징계부가금 부과처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정한다고 하여 이를 확정판결전의 형벌집행과 같은 것으로 보아 곧바로 무죄추정원칙에 위배된다고 할 수 없다."고 밝혔습니다.
따라서, 행정청은 판결 확정 전이더라도 위법행위에 대해 참여제한, 사업부 환수, 과징금부과 등 행정적 제재처분을 집행하더라도 위법하다고 단정할 수 없습니다.
2. 행정적 제재처분과 타 과제에 대한 영향
적발된 위법행위 해당 과제는 물론 위법행위와 무관한 진행 중인 다른 과제에 대한 참여제한 등 제재처분을 할 수 있는지가 문제됩니다. 무죄추정원칙이 적용되지 않더라도 실제 위법행위와 관련 없는 타 과제에 대해서 과도한 제재를 하는 것은 비례의 원칙에 반하는 위법한 처분인지 문제됩니다.
과학기술기본법의 주무부처인 미래창조과학부에서 2016년 공표한 "국가연구개발사업 제재조치 매뉴얼"에서 관련 부분은 인용하면 다음과 같습니다. 핵심 포인트는, (1) 참여제한 제재처분을 받으면 신규사업에 참여할 수 없고, 진행 중 과제에는 영향을 주지 않는다는 것이고, (2) 다만 참여제한 제재처분이 확정된 경우 진행 중인 과제의 협약을 해약할 수 있다는 것입니다.
물론 미래창조과학부 규정을 타 부처의 국가과제에 직접 적용할 수 없습니다. 그러나, 최근 정부에서 국가연구개발과제 관련 규정의 통일화, 표준화 작업을 진행하고 있다는 점, 최상위법 과학기술기본법 소관부처로서 최상위법에 근거를 둔 미래창조과학부 규정이라는 점을 고려하면 타 부처 국책사업에도 적용함이 타당할 것입니다.
다만, 특정 법령과 규정에서 진행 중인 타 과제에 대한 참여제한까지 규정하였다면 그 규정에 따라야 합니다. 이 경우에는 해당 규정이나 하위 법령이 상위법과 저촉되는지 여부, 진행 중인 과제의 참여제한 처분이 비례원칙에 위반되는지 여부 등이 쟁점이 될 것입니다.
1차년도 보고서 제출 및 서면평가 결과: 평균 51.86 점 + 평가 기준 - “미흡” 단계 (기준상 50점 이상 60점 미만, 평가 기준에 “매우 미흡” 또는 “매우 불량”도 있음) + 이의신청 및 재차 중간발표평가 시행 및 평가 결과: 평균 53.26 점 + 평가 기준 - “미흡” 단계 (기준상 50점 이상 60점 미만)
2. 전문기관의 제재처분
평가결과 “미흡” 이유로 연구개발과제의 “중단” 통지 + 산학협력단에 대해 사업비 전액 환수 + 연구책임자에 대해 1년 참여제한 처분
3. 서울행정법원 판결요지 – 사업비 전액환수처분은 비례원칙에 반하는 가혹한 제재처분으로 재량의 일탈 남용에 해당하는 위법한 제재처분
판단이유: 판결문에서 해당부분을 그대로 인용하면 “[별표6] 사유별 제재기준상 원고들의 이 사건 위반행위는 가장 경미한 위반행위의 유형에 속함에도 그보다 중한 위반행위와 구별 없이 사어비를 전액 환수하는 것은 제재기준 범위 내이기는 하나 참여제한처분의 경우와 다르게 정성적 성과조차 전혀 고려하지 않는 셈이 되오 비례원칙에 어긋나 과중해 보이는 정 등을 고려할 때, 사업비 전행 환수를 명한 이 사건 환수처분은 지나치게 가혹하다. 따라서 산학협력단에 대한 이 사건 환수처분은 재량권을 일탈 남용하여 위법하다고 판단된다.”
4. 실무적 포인트 – 위 별표6에서 1 및 2항에서 위반정도에 따라 가항과 나항으로 구분하고, 6항에서는 가, 나, 다항으로 구분하여 그 경중에 비례하는 참여제한 기간을 정한 제재처분을 규정함. 출연금환수 항목에서는 “~ 전액 이내”로 규정하여 위반정도에 비례하는 환수액수를 구체적으로 정할 것을 예정함. 그럼에도 불구하고 위반정도를 고려하지 않고 기계적으로 “전액 환수” 처분을 하였다면 비례원칙에 반하는 위법한 제재처분에 해당함.
대전지방법원 2013. 10. 30. 선고 2013구합1050 판결 (1심) 및 대전고등법원 2014. 6. 12. 선고 2013누3410 판결 (2심) 요지
2차에 걸친 최종평가위원회에서는 사업기한 종료시까지 그 성능을 검증할 수 있는 근거자료 등이 전혀 준비되지 못한 상황을 이유로 "실패" 및 "불성실 수행"으로 판정하였습니다. 이에 따라, 3년 동안 국책과제 참여제한 및 정부출연금 환수처분이 내려졌습니다.
이에 불복하여 행정심판을 제기하였으나 행정심판에서도 동일한 결론으로 결과실패 및 불성실 수행으로 보았습니다. 행정심판에 패소한 후 다시 불복하여 법원에 행정소송을 제기한 것이고, 법원은 앞선 판정과 달리 사업기간 내 완성은 실패하였지만 그 다음 구체적 사실관계를 고려할 때 사업기간 내에 거의 완성되었다고 볼 수 있고, 따라서 불성실수행으로 볼 수는 없다는 이유로, 결국 참여제한 및 환수처분을 취소하는 판결을 하였습니다.
이와 같은 결론을 내리게 된 판결이유 중 핵심부분을 인용하면 다음과 같습니다.
"그러나, 사업기한 종료시까지 시제품이 제작되었고, 사업기한 종료 직후 사업과제의 개발목표에 따른 제품화에 성공하여 필요한 인증을 획득하고, 식약처로부터 의료기기 제조신고 및 KFDA 인증도 받았고, 그 이후 정식판매에 들어갔다.
비록 이 사건 사업과제는 그 사업기간 내에 완전히 성공하지는 못하였다고 하더라도그 목표를 상당 부분 달성한 것 혹은성실히 노력하였음에도 불구하고 협약에서 정한 사업기간이 다소 짧아서 그 기간 내에 목표를 완전히 달성할 수 없었던 것이라 볼 여지가 충분하므로,
이 사건 사업과제가 그 사업기간 내에 완전히 성공하지 못한 점만을 들어 '연구개발과정을 불성실하게 수행함으로써 그 결과가 극히 불량한 경우'에 해당한다고 볼 수는 없다."
KASAN_[보조금분쟁] 국가보조금, 간접보조금의 부정수급, 회계부정 사안에서 보조금 반환명령, 환수처분의 대상 범위 – 전액 OR 해당 금액 일부.pdf
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